El contencioso-administrativo dominicano no tiene apelación. No es un olvido del legislador. Es una decisión política sostenida desde 1947.
La Ley 1494 de ese año estableció el procedimiento contencioso-administrativo bajo un modelo de instancia única. La Constitución de 2010, en sus artículos 164 y 165, abrió expresamente la puerta a una estructura más completa: el primero dispone que la jurisdicción contencioso-administrativa la integran el Tribunal Superior Administrativo y los demás tribunales creados por la ley. Esa invitación lleva quince años sin destinatario.
La Ley 13-07 reformó parcialmente el contencioso pero no creó esos demás tribunales. La Ley 107-13 reguló el procedimiento administrativo y los derechos del administrado, pero no tocó la arquitectura jurisdiccional. Y la Ley 2-23 hizo lo contrario de lo necesario: restringió el acceso a casación.
El resultado es conocido por cualquiera que litigue contra DGII, contra Aduanas, contra un regulador sectorial. El Tribunal Superior Administrativo decide en primera y única instancia. De ahí no hay apelación: solo casación ante la Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia. Y la casación no revisa hechos. Solo derecho.
Tradúzcase: si el TSA aprecia mal los hechos de su caso —si entiende que un gasto no era deducible cuando lo era, si valida una determinación tributaria construida sobre una base inexistente, si confunde un acto reglado con uno discrecional—, la Suprema Corte no podrá corregirlo. Solo podrá casar por defectos de derecho. El segundo juez de fondo no existe.
Es una tensión constitucional seria, difícilmente conciliable con la evolución contemporánea del derecho al recurso. El artículo 69.9 reconoce el derecho a recurrir las decisiones judiciales. El artículo 8.2.h de la Convención Americana sobre Derechos Humanos —vinculante en virtud del artículo 74.3 de la Constitución— consagra el derecho de recurso ante un tribunal superior. Confinarlo a la materia penal es una lectura cómoda, no una lectura obligada. El diseño constitucional dominicano fue más ambicioso que la práctica legislativa.
España, Francia, Colombia y prácticamente toda Iberoamérica estructuran el control contencioso bajo esquemas de doble grado. República Dominicana es la excepción, no la regla.
¿Por qué no se ha cerrado el círculo? Tres respuestas conviven.
La primera es inercia. La Ley 1494 sobrevivió a la Constitución de 2010 porque ninguna ley orgánica posterior la sustituyó con voluntad estructural. La reforma exige capital político sostenido que ningún gobierno ha querido invertir.
La segunda es el pretexto presupuestario. Crear cortes de apelación contencioso-administrativas cuesta. El mismo argumento que mantiene los salarios judiciales por debajo de la dignidad de la función —0,08% del presupuesto general— mantiene la estructura amputada. El Estado, sin embargo, encuentra siempre dinero para lo que quiere.
La tercera, y a mi juicio la verdadera, es de diseño. Un contencioso de instancia única, con casación restringida por la Ley 2-23, audiencias evacuadas en cámara de consejo, política de mora cero que obliga a fallar contra reloj, y magistrados decidiendo expuestos sin red institucional, es un contencioso que no controla al poder administrativo de manera incómoda. Eso no es un accidente. Es una decisión política mantenida por omisión durante setenta y nueve años.
¿A quién beneficia? Al Estado, en primer lugar. Específicamente, a las administraciones con mayor capacidad recaudatoria —DGII por encima de todas— y a los reguladores sectoriales. Un TSA presionado, sin revisión de hechos en casación, decidiendo en sala única, es un diseño extraordinariamente favorable para una administración que necesita estabilidad recaudatoria. Benefician también los grandes intereses privados sistémicamente alineados con el Estado: concesionarios, contratistas, oligopolios regulados.
¿A quién perjudica? Al ciudadano común y a la PyME, sobre todo en tributario, donde una determinación de oficio puede liquidar un negocio sin que un segundo juez de fondo revise jamás los hechos. Perjudica a la inversión extranjera, que descuenta el riesgo de jurisdicción única en sus modelos —por eso todo contrato de envergadura termina con cláusula arbitral, y por eso el Estado dominicano ha desarrollado una sorprendente capacidad para resistirse a ejecutar laudos—. Y perjudica a los propios magistrados del TSA, que deciden expuestos a las redes, al Ejecutivo, y al silencio de la institución a la que pertenecen.
El Tribunal Constitucional ha absorbido parte del vacío. El recurso de revisión constitucional funciona como sustituto parcial y ha rebajado la presión reformadora. Pero confunde tres planos que deberían permanecer separados: el control de constitucionalidad, el control de legalidad ordinaria, y la revisión de los hechos. El primero le corresponde al TC. El segundo correspondería a la corte de apelación contencioso-administrativa que no existe. El tercero, después del TSA, no lo hace ningún tribunal. Confiar la última función al primer órgano es renunciar a la protección efectiva del administrado.
La huelga de jueces que se anuncia estos días tiene razones laborales y presupuestarias evidentes. Tiene también una dimensión estructural que conviene no perder de vista. Magistrados que deciden sin red, sin apelación, sin presupuesto, en cámara de consejo y bajo mora cero, no son una circunstancia accidental. Son el resultado predecible de una arquitectura diseñada para producir exactamente ese resultado.
Reformar el contencioso-administrativo dominicano requiere tres cosas concretas. Primero, crear por ley orgánica las cortes de apelación contencioso-administrativas que el artículo 164 de la Constitución contempla. Segundo, restaurar la audiencia pública como principio general y abandonar el atajo de la cámara de consejo. Tercero, revisar la Ley 2-23 para que la casación no sea un trámite de descongestión, sino una verdadera garantía de legalidad.
Nada de esto va a ocurrir mientras el poder político perciba que la arquitectura actual le conviene. La omisión es el mensaje.
Jesús Sánchez-Reolid García, abogado en RD (15 años), Socio Director Fundador de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES (tributario, administrativo, corporativo, arbitraje internacional). Máster Arbitraje UNIR. Publica en reolid.law y WhatsApp.
