La separación de poderes es el mito fundacional del constitucionalismo moderno. Como todo mito, contiene verdad suficiente para ser creíble y falsedad suficiente para ser peligroso. Presentamos como equilibrio lo que es asimetría estructural; como contrapeso lo que es subordinación funcional; como garantía lo que es, en el mejor de los casos, resistencia tardía. Y mientras la academia repite la liturgia de Montesquieu, el Ejecutivo cobra, gasta, regula y coacciona sin que ningún otro poder pueda frenarlo en tiempo real.
Este artículo no pretende consolar. Pretende revelar lo que todo abogado litigante sabe pero que el discurso constitucional prefiere disimular: los tres poderes del Estado no pesan lo mismo, no actúan con la misma fuerza y no ofrecen idéntica resistencia frente al abuso. Reconocer esta realidad no es cinismo; es el primer paso hacia un control efectivo del poder.
Montesquieu nunca prometió igualdad: la separación como técnica, no como mística
Cuando Montesquieu escribió en El Espíritu de las Leyes que “pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir” (para que no se pueda abusar del poder, es necesario que, por la disposición de las cosas, el poder detenga al poder), no estaba describiendo un sistema armónico de fuerzas equivalentes. Estaba proponiendo una técnica de contención recíproca. Una mecánica política, no una metafísica constitucional.
El error ha sido convertir esa técnica en dogma. Transformar la separación de poderes en un equilibrio imaginario donde Legislativo, Ejecutivo y Judicial aparecen como pilares de igual peso sosteniendo el edificio del Estado. La realidad institucional desmiente esa imagen cada día.
Hans Kelsen, con su habitual precisión quirúrgica, ya advirtió en su Teoría General del Estado que la separación de poderes no elimina el poder sino que lo distribuye conforme a funciones. Y esa distribución funcional genera, inevitablemente, asimetrías de fuerza. No todos los poderes actúan del mismo modo, ni con la misma intensidad, ni producen efectos equivalentes sobre la vida de los ciudadanos.
El constitucionalismo ingenuo ha fingido no ver esto. Ha preferido la ficción tranquilizadora del equilibrio a la verdad incómoda de la desigualdad estructural. Pero esa ficción tiene consecuencias: diseñamos controles que no funcionan porque parten de premisas falsas sobre la distribución real del poder.
El Ejecutivo no es un poder entre otros: es el poder
En los Estados contemporáneos, el poder Ejecutivo no es simplemente uno de los tres poderes. Es el centro gravitacional del sistema. No por desviación autoritaria, sino por diseño funcional.
El Ejecutivo controla la Administración Pública con toda su maquinaria: ministerios, direcciones generales, agencias reguladoras, fuerzas de seguridad. Maneja el presupuesto nacional y decide su ejecución cotidiana. Dirige la política económica, fiscal y monetaria. Ejerce la potestad reglamentaria, produciendo normas que, aunque formalmente subordinadas a la ley, determinan en la práctica el contenido real de la obligación jurídica. Y, sobre todo, dispone del monopolio de la coerción legítima del Estado: puede multar, embargar, clausurar, detener.
Mientras el Legislativo delibera y el Judicial reacciona, el Ejecutivo opera. Y quien opera, gobierna.
En República Dominicana, esta concentración de poder alcanza niveles especialmente claros en instituciones como la Dirección General de Aduanas y la Dirección General de Impuestos Internos. Ambas disponen de facultades de determinación, liquidación, fiscalización y cobro coactivo que ejercen sin intervención judicial previa. Pueden presumir fraude, invertir la carga de la prueba, imponer sanciones y ejecutar bienes del contribuyente antes de que un juez haya dicho una sola palabra sobre la legalidad de su actuación.
Los números no mienten. El Poder Ejecutivo dominicano maneja más del noventa y cinco por ciento del presupuesto nacional. Emplea a más del noventa por ciento del personal público. Produce centenares de decretos, resoluciones y reglamentos cada año, frente a las decenas de leyes que aprueba el Congreso. Y cuando existe conflicto entre la interpretación administrativa de una norma y la interpretación del contribuyente, es la primera la que se ejecuta de inmediato, mientras la segunda debe esperar años para ser oída en sede judicial.
Esta no es una desviación. Es la normalidad operativa del Estado moderno. Léon Duguit lo explicó hace más de un siglo: el Estado legislativo se ha transformado en Estado administrativo. El poder real no reside en quien hace la ley, sino en quien la aplica, la reglamenta y la ejecuta.
El Derecho Administrativo existe precisamente como respuesta a esta concentración funcional de poder. No para negarla, sino para encauzarla. La existencia misma de esta rama del ordenamiento es una confesión implícita: el Ejecutivo es el poder más peligroso si no se le controla. Y el más difícil de controlar, porque actúa mientras los demás poderes deliberan o reaccionan.
El Legislativo: soberanía nominal, subordinación real
El poder Legislativo conserva una supremacía simbólica incuestionable: la ley. En el principio de legalidad descansa todo el edificio del Estado de Derecho. Especialmente en materia tributaria, donde rige con particular fuerza el aforismo nullum tributum sine lege: ningún tributo sin ley que lo establezca.
Sin embargo, la capacidad real del Legislativo para dirigir la política pública se ha erosionado progresivamente. Y esto ocurre por mecanismos que el propio ordenamiento jurídico autoriza.
La delegación legislativa permite al Congreso transferir al Ejecutivo la potestad de regular materias que formalmente deberían quedar reservadas a la ley. En República Dominicana, leyes tributarias recientes han establecido marcos normativos tan genéricos que el contenido sustantivo de la obligación se define enteramente en sede reglamentaria. El Legislativo pone el nombre del impuesto; el Ejecutivo decide quién paga, cuánto paga y cómo paga.
Ejemplo concreto: la Ley 253-12 sobre Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria estableció tributos cuya aplicación práctica quedó condicionada a reglamentos que tardaron años en emitirse, se modificaron repetidamente sin intervención legislativa y determinaron en la práctica el alcance real de la obligación tributaria. El Congreso aprobó el marco; la Administración escribió las reglas del juego.
Más grave aún: la legislación de urgencia y los decretos con fuerza de ley han normalizado una forma de producción normativa que invierte la lógica constitucional. En lugar de que el Ejecutivo reglamente lo que la ley dispone, es el Ejecutivo quien dispone y el Legislativo quien, en el mejor de los casos, ratifica a posteriori.
El resultado es que el Legislativo manda en el papel; el Ejecutivo manda en los hechos. La ley sigue siendo el fundamento formal de la obligación, pero cada vez con mayor frecuencia se limita a habilitar, mientras el contenido real se define en normas de rango inferior producidas por quien tiene el poder de ejecución.
Como señaló Eduardo García de Enterría, la Administración ha dejado de ser mera ejecutora de la ley para convertirse en poder normativo autónomo con posición privilegiada frente al ciudadano. Posición que incluye presunción de legalidad, ejecutividad inmediata y tutela judicial diferida.
El Judicial: árbitro que llega cuando el partido terminó
El poder Judicial ocupa una posición singular en el sistema. No gobierna, no administra, no recauda. Su poder no es expansivo sino defensivo. No actúa de oficio sino a instancia de parte. Y casi siempre actúa tarde: cuando el acto ya se dictó, cuando el derecho ya se vulneró, cuando el daño ya ocurrió.
Su fortaleza no está en la iniciativa sino en la última palabra. Puede anular actos administrativos, frenar abusos, restaurar derechos lesionados. Pero lo hace mediante procedimientos que se miden en años, y con una deferencia hacia la Administración que no siempre se justifica.
Tomemos un caso típico de ejecución fiscal en República Dominicana. La Dirección General de Impuestos Internos determina una obligación tributaria mediante resolución de determinación. El contribuyente no está de acuerdo y presenta recurso de reconsideración. La Administración confirma su propia actuación en sede administrativa. El contribuyente entonces acude al Tribunal Contencioso Tributario y Administrativo. Mientras tanto, la Administración puede iniciar el cobro coactivo: embargar cuentas bancarias, retener devoluciones, trabar bienes.
Desde el momento en que se emite la determinación hasta que el Tribunal dicta sentencia pueden transcurrir entre tres y cinco años. Si la sentencia es desfavorable y el contribuyente apela, se añaden otros dos o tres años. Durante todo ese tiempo, la presunción de legalidad del acto administrativo opera a favor del Estado, y la carga de probar la ilegalidad recae sobre el contribuyente.
Si finalmente el Tribunal anula la determinación y ordena devolver lo cobrado indebidamente, el contribuyente recupera su dinero. Pero no recupera los años de litigio, ni el costo financiero del embargo, ni el daño reputacional, ni las oportunidades de negocio perdidas por falta de liquidez.
El Judicial es el último dique, no el primero. Cuando funciona, salva el sistema. Cuando falla, deja al ciudadano completamente expuesto. Pero incluso cuando funciona perfectamente, su intervención llega siempre después. La tutela judicial efectiva existe, pero es tutela diferida. Y en materia de poder, el tiempo no es neutral: quien ejecuta primero impone la realidad; quien revisa después solo puede intentar corregirla.
Como señaló García de Enterría, la Administración tiene una posición de supremacía que le permite imponer unilateralmente sus decisiones con presunción de validez y fuerza ejecutiva. El Judicial puede revisar esa decisión, pero mientras la revisión ocurre, la ejecución avanza. El equilibrio existe, pero es equilibrio en diferido. Y eso, en términos prácticos, significa desequilibrio real.
El poder tributario: donde la ficción del equilibrio se desmorona por completo
Si hay un ámbito donde la asimetría entre poderes del Estado resulta brutal y descarnada, ese ámbito es el tributario. Aquí se derrumba completamente la ficción del equilibrio.
Formalmente, el tributo nace de la ley. El principio de legalidad tributaria es categórico: solo el Legislativo puede crear impuestos, definir el hecho imponible, señalar sujetos pasivos, establecer bases imponibles y fijar tipos de gravamen. Esta es la teoría. La Constitución dominicana, en su artículo 243, lo dice con claridad meridiana.
Materialmente, sin embargo, el tributo se concreta, se liquida, se fiscaliza, se determina, se exige y se ejecuta desde la Administración tributaria. Y esa Administración opera con un arsenal de prerrogativas que desnivelan por completo la relación con el contribuyente.
La Dirección General de Impuestos Internos puede presumir fraude sin prueba directa, mediante indicios que ella misma valora. Puede invertir la carga de la prueba, exigiendo al contribuyente que demuestre la legitimidad de ingresos o la procedencia de gastos. Puede determinar deudas tributarias mediante métodos indirectos cuando considera que la contabilidad es deficiente. Puede liquidar intereses moratorios y sanciones que duplican o triplican la deuda principal. Y puede ejecutar coactivamente esa liquidación embargando cuentas bancarias y bienes del deudor sin necesidad de sentencia judicial previa.
Durante todo este proceso, el contribuyente se enfrenta a un poder que presume su propia legalidad, ejecuta sus propias decisiones y solo se somete a revisión judicial a posteriori, después de que el embargo ya se trabó, después de que la cuenta ya se vació, después de que el negocio ya quebró.
Este proceso no es patología. Es el diseño normativo. La Ley 11-92 que creó el Código Tributario dominicano estableció expresamente estas facultades. El problema no es que la ley sea inconstitucional. El problema es que el equilibrio constitucional entre poderes se diseñó para un Estado que no cobra directamente, y resulta insuficiente para un Estado que ejerce coacción fiscal inmediata.
Aquí opera lo que he denominado en otros escritos la normativa-cognición tributaria: el proceso mediante el cual el contribuyente internaliza su subordinación estructural frente a la Administración. Aprende que resistir es costoso, lento e incierto. Aprende que la presunción de inocencia no opera en materia fiscal. Aprende que el Estado cobra primero y pregunta después. Y esa internalización modifica su conducta: no hacia el cumplimiento voluntario ilustrado, sino hacia el cumplimiento resignado o, peor aún, hacia la evasión como única forma percibida de equilibrar una relación radicalmente asimétrica.
El sistema tributario dominicano produce cada año miles de determinaciones. Una fracción mínima llega a tribunales. Y de esas, una fracción aún menor obtiene sentencia anulatoria. No necesariamente porque las determinaciones sean correctas, sino porque litigar es caro, lento y el resultado incierto. La asimetría procesal desalienta la defensa. Y cuando la defensa se desalienta, la discrecionalidad administrativa queda sin control efectivo.
En ningún otro ámbito la distancia entre la teoría del equilibrio de poderes y la realidad del poder ejecutivo inmediato resulta tan evidente. El Legislativo creó el tributo, el Judicial puede revisarlo, pero el Ejecutivo lo cobra. Y en materia de poder, quien cobra manda.
Conclusión: reconocer la asimetría para diseñar controles reales
La pregunta no es si los tres poderes del Estado están separados. La pregunta es si alguna vez estuvieron equilibrados. La evidencia sugiere que no. El Ejecutivo fue diseñado para actuar; el Legislativo para deliberar; el Judicial para reaccionar. Esa diferencia funcional se convirtió en diferencia de poder real. Y en ningún ámbito esa asimetría es tan brutal como en el tributario: donde el Estado cobra primero, justifica después, y solo devuelve si pierde en tribunales años más tarde.
No hay equilibrio. Nunca lo hubo. Solo hay técnicas de contención que funcionan mejor o peor según la calidad institucional del país y la vigilancia de sus ciudadanos. En República Dominicana, como en buena parte de América Latina, esas técnicas están fallando. No por falta de normas, sino por exceso de deferencia: judicial hacia la Administración, legislativa hacia el Ejecutivo, ciudadana hacia el sistema.
Reconocer la desigualdad de los poderes no es claudicar ante el autoritarismo. Es el primer paso para diseñar controles que funcionen en la realidad, no solo en el papel. Controles ex ante, no solo ex post. Garantías procesales que operen antes de la ejecución, no después del embargo. Revisión judicial que suspenda la eficacia del acto mientras se discute su legalidad. Responsabilidad patrimonial del Estado por actuaciones administrativas anuladas. Inversión real de la carga de la prueba cuando la Administración presume sin fundamentar.
¿Cuánto poder real tiene usted frente a una liquidación tributaria que presume su culpabilidad? ¿Cuánto poder tiene el Congreso frente a un decreto que vacía una ley? ¿Cuánto poder tiene un juez que solo actúa cuando el daño ya ocurrió?
El Estado de Derecho no fracasa cuando el poder es fuerte, sino cuando fingimos que no lo es.
