O por qué proteger al recaudador no es lo mismo que proteger al país
El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias ha publicado recientemente, bajo el auspicio de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de España y del Instituto de Estudios Fiscales, la investigación titulada Análisis comparativo de las cláusulas de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición: la experiencia en la región latinoamericana, de Carolina Reina Martínez (ISBN 978-9962-750-06-2, disponible en www.ciat.org). El trabajo analiza las cláusulas NMF contenidas en los CDI de catorce países latinoamericanos, las clasifica tipológicamente, examina jurisprudencia comparada de India, Europa y Colombia, y formula una propuesta de Cláusula Tipo de Nación Más Favorecida para futuros tratados de la región.
El trabajo de campo es riguroso y la sistematización que ofrece constituye, sin exageración, la base de datos más completa disponible sobre cláusulas NMF en CDI latinoamericanos. Merece reconocimiento por eso. Lo que merece discusión — y discusión seria — es la conclusión normativa a la que llega. Porque la Cláusula Tipo que propone no funciona como un instrumento de armonización fiscal. Funciona como un candado. Un mecanismo diseñado para que las administraciones tributarias latinoamericanas mantengan tasas de retención en la fuente sin que los CDI posteriores les obliguen a bajarlas.
Y eso no es un matiz. Es la tesis entera.
I. La cláusula que no quiere decir lo que dice
La Cláusula de Nación Más Favorecida nació para extender beneficios. Su lógica originaria — desde los pactos entre el Bósforo y Atenas hasta el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1947) — es sencilla: si le doy a un tercero un trato mejor que el que te doy a ti, ese trato mejor se extiende a ti automáticamente. Es un mecanismo de equiparación descendente en materia impositiva. De reducción progresiva de barreras. De convergencia fiscal competitiva.
La propuesta del CIAT invierte esa lógica. La Cláusula Tipo establece umbrales mínimos de tributación — 5% en dividendos, 10% en intereses, 10% en regalías — por debajo de los cuales la extensión de beneficios no opera. Excluye sectores estratégicos enteros: hidrocarburos, minería, telecomunicaciones, banca. Condiciona la activación a que el tercer Estado tenga un «nivel de desarrollo económico similar» o sea miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Y somete todo el mecanismo a una revisión quinquenal que, en la práctica, significa que el Estado siempre puede endurecer y difícilmente ablandará.
La NMF original dice: si le das menos a otro, me das menos a mí. La NMF del CIAT dice: si le das menos a otro, primero veamos si me conviene a mí como recaudador que tú también pagues menos. Y si no me conviene, no se aplica.
Eso no es una cláusula de nación más favorecida. Es una cláusula de administración tributaria más protegida.
II. Lo que los tribunales han dicho — y lo que el CIAT prefiere no escuchar
Para entender la tensión real que subyace a esta discusión, conviene examinar tres pronunciamientos jurisdiccionales que la propia autora recoge y que iluminan el problema desde ángulos distintos.
El primero es el caso Concentrix Services Netherlands BV y Optum Global Solutions International BV ante el Alto Tribunal de Delhi (2021). La cuestión era si la cláusula NMF del protocolo del CDI India-Países Bajos de 1988 permitía reducir la retención sobre dividendos del 10% al 5%, invocando las tasas pactadas posteriormente por India con Eslovenia, Lituania y Colombia. El Tribunal falló a favor del contribuyente, adoptando una interpretación amplia: la NMF abarca cualquier tasa más baja pactada con un miembro de la OCDE al momento en que se reclama el beneficio, incluso si ese tercer Estado no era miembro de la OCDE cuando firmó su CDI con India. Es decir: la NMF como mecanismo vivo, dinámico, que se actualiza con cada nuevo tratado.
Pero entonces llegó el caso Assessing Officer (International Taxation) vs. M/S Nestlé SA ante la Corte Suprema de India (19 de octubre de 2023), que revirtió esa línea interpretativa. La Corte Suprema determinó que la NMF no se activa automáticamente: requiere una notificación formal bajo la sección 90(1) de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1961. Además, estableció que la condición de miembro de la OCDE del tercer Estado debe verificarse en la fecha de firma del tratado, no en una fecha posterior. Con este fallo, India cerró la puerta a la aplicación automática de la NMF y la convirtió en un mecanismo sujeto a control administrativo previo.
El tercer caso es la sentencia del Consejo de Estado de Colombia (Radicado 11001-03-27-000-2020-00029-00, de 2024), relativa a la nulidad del Concepto DIAN 0191 de 17 de febrero de 2020. Se analizó si la exclusión de los servicios técnicos y la asistencia técnica de la definición de regalías en el CDI Colombia-Reino Unido activaba las cláusulas NMF de los CDI previos con España, Suiza y Chile. El Consejo de Estado concluyó que no: que la condición de activación de la NMF es la fijación de una tasa inferior, no un cambio en la calificación jurídica del ingreso. Excluir un concepto de la categoría de regalías no equivale a reducir la tasa sobre regalías. La interpretación fue literal y sistemática, conforme a los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.
Los tres casos revelan un patrón. Cuando la NMF opera como mecanismo automático, beneficia al contribuyente y presiona las tasas a la baja. Cuando los Estados recuperan el control sobre su activación — mediante notificaciones, interpretaciones literales o requisitos administrativos adicionales —, la NMF se neutraliza. La Cláusula Tipo del CIAT institucionaliza esta segunda vía. Toma la doctrina del caso Nestlé — activación no automática, control estatal previo — y la convierte en modelo recomendado para toda la región. No es casualidad.
III. El argumento del CIAT — y por qué no es suficiente
Hay que ser justos. La posición del CIAT no carece de fundamento, y despacharlo sin considerar su argumento más fuerte sería un error intelectual.
El argumento es este: la NMF automática e irrestricta genera un efecto cascada que puede erosionar la base imponible de un país en desarrollo de manera impredecible. Un Estado negocia un CDI con el país A pactando retención del 15% en regalías. Luego negocia con el país B y pacta 10%. La NMF automática obliga a extender el 10% al país A. Después negocia con el país C y pacta 5%. Ahora el 5% se extiende a A y a B. Cada nuevo CDI reduce retroactivamente las tasas de todos los anteriores, sin que el Estado haya previsto el impacto acumulado. Eso fue exactamente lo que ocurrió en el caso Nestlé: India firmó CDI con Colombia y Lituania con retención del 5% en dividendos, y de pronto Suiza — con un volumen de inversión incomparablemente mayor — reclamó la misma tasa. El costo fiscal no fue el mismo.
Ese argumento es serio. La NMF puede generar obligaciones cuyo impacto fiscal el Estado no calculó al negociar cada tratado individual. Y los países en desarrollo, con menor capacidad técnica de negociación y bases imponibles más estrechas, son más vulnerables a ese efecto.
Pero el argumento tiene una falla estructural: asume que la tasa de retención es la recaudación. Y no lo es. La tasa es solo un multiplicador. La base — el volumen de operaciones sujetas — es el otro factor. Si la reducción de tasas genera un aumento proporcionalmente mayor del flujo de inversión, la recaudación total crece aunque la tasa baje. Irlanda no recauda menos que Francia por tener un Impuesto de Sociedades del 12,5%. Recauda más en términos relativos, porque la tasa baja atrajo un volumen de actividad económica que la tasa alta nunca habría generado.
El CIAT mide el riesgo de perder recaudación por reducción de tasas. No mide nunca el costo de perder inversión por mantenerlas altas. Y un análisis que solo mide un lado de la ecuación no es un análisis de conveniencia. Es una justificación.
Además, el remedio propuesto — umbrales mínimos, exclusiones sectoriales, revisión quinquenal — es desproporcionado respecto del riesgo. Si el problema es el efecto cascada impredecible, la solución quirúrgica es la NMF condicional con notificación: que la extensión opere, pero previa comunicación formal entre las partes. Eso ya existe en decenas de tratados. Lo que no se justifica es establecer pisos permanentes que impidan la competencia fiscal, excluir sectores enteros de la NMF, y condicionar su activación a la pertenencia del tercer Estado a la OCDE — un club que los propios países latinoamericanos difícilmente integran.
IV. República Dominicana: dos convenios y ninguna cláusula
El dato más revelador para nosotros no está en las conclusiones del trabajo, sino en una nota que la propia autora consigna en un artículo anterior (Reina Martínez, C., «Concepto y tipología de la cláusula de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición», Jurídicas, vol. 20, núm. 2, 2024, pp. 266-288): de todos los países latinoamericanos analizados, solo dos no han incluido cláusula de NMF en ninguno de sus CDI. Panamá y República Dominicana.
República Dominicana tiene exactamente dos convenios para evitar la doble imposición en materia de impuesto sobre la renta: uno con Canadá, firmado el 6 de agosto de 1976, y uno con España, firmado en Madrid el 16 de noviembre de 2011 y en vigor desde el 25 de julio de 2014 (BOE núm. 148, de 19 de junio de 2014). Ni en uno ni en otro se pactó cláusula de NMF.
El CDI con España establece retención en fuente del 10% para dividendos (artículo 10.2), con exención total cuando el beneficiario efectivo posee directamente al menos el 75% del capital de la sociedad pagadora; 10% para intereses (artículo 11.2); 10% para cánones o regalías (artículo 12.2); y 10% para prestaciones de servicios (artículo 13.2). Su Protocolo incluye una cláusula antiabuso (punto I.c) que niega los beneficios de los artículos 10, 11, 12 y 13 cuando el fin primordial de la operación sea obtener ventaja del tratado. Pero no incluye NMF.
El CDI con Canadá tiene medio siglo. Es un instrumento de otra era fiscal, anterior al Marco Inclusivo sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS), anterior al Modelo ONU revisado, anterior al Instrumento Multilateral (MLI). República Dominicana no ha ratificado el MLI, a diferencia de Costa Rica y Panamá, que ya lo hicieron en 2020 y 2021 respectivamente. Y tampoco incluyó NMF en este tratado.
La ausencia de NMF en ambos convenios significa que República Dominicana negocia desde una posición de máxima rigidez fiscal. Las tasas pactadas son las tasas definitivas. No hay mecanismo que las reduzca si el país firma un tercer convenio con condiciones más favorables. No hay extensión de beneficios. No hay convergencia. Lo que se pactó con España en 2011 es lo que rige. Lo que se pactó con Canadá en 1976 es lo que rige. Sin importar lo que suceda en el resto de una red de CDI que, con dos convenios, difícilmente merece llamarse red.
Las cifras hacen visible lo que la ausencia de tratados oculta. En 2025, República Dominicana recibió USD 5,032 millones en inversión extranjera directa — récord histórico por cuarto año consecutivo, según datos del Banco Central (BCRD, febrero de 2026) —. Los cinco principales orígenes: España (USD 1,086 millones), Estados Unidos (USD 1,042 millones), Italia (USD 372 millones), Panamá (USD 268 millones) y México (USD 266 millones). De esos cinco, República Dominicana tiene CDI con exactamente uno: España. Con Estados Unidos — su primer socio comercial, con un intercambio bilateral que superó los USD 18,400 millones en 2024 bajo el marco del DR-CAFTA — no hay convenio. Con Italia, tercer inversor, no hay convenio. Con México, quinto, tampoco.
Eso significa que una empresa norteamericana que genera dividendos, paga intereses o recibe regalías desde República Dominicana soporta una retención en la fuente del 27% — la tasa general del Impuesto sobre la Renta para pagos al exterior prevista en el Código Tributario dominicano —. Una empresa española, por la misma operación, soporta el 10%. La diferencia no es un matiz técnico: son diecisiete puntos porcentuales que encarecen cada dólar de retorno para el inversor estadounidense y que ningún CDI compensa, porque no existe CDI que compensar. Y no es casualidad que en 2025, por primera vez en la historia, España haya superado a Estados Unidos como primer inversor directo en República Dominicana (Camacoes/BCRD, abril de 2026). El CDI no es el único factor, pero pretender que es irrelevante requiere ignorar la aritmética.
Si República Dominicana negociara un CDI con Estados Unidos que redujera la retención sobre dividendos al 5% y sobre intereses y regalías al 10% — tasas estándar en tratados comparables —, cada millón de dólares en dividendos que hoy genera USD 270,000 de retención pasaría a generar USD 50,000. El inversor recuperaría USD 220,000 por millón. Multiplicado por los más de mil millones anuales que ya fluyen desde EE.UU. sin convenio, la reducción de la carga fiscal no erosionaría la recaudación: la haría irrelevante frente al volumen adicional de operaciones que la competitividad fiscal atraería. Eso es lo que el CIAT no cuantifica. Eso es lo que su Cláusula Tipo impediría.
V. Lo que el candado del CIAT haría con Dominicana
Si República Dominicana adoptara la Cláusula Tipo propuesta por el CIAT en sus futuros CDI — asumiendo que algún día amplíe su red de tratados —, el resultado sería paradójicamente el peor de ambos mundos.
Los pisos de tributación de la Cláusula Tipo — 5% en dividendos, 10% en intereses y regalías — coinciden exactamente con las tasas que República Dominicana ya tiene pactadas con España. El piso propuesto por el CIAT es el techo actual de Dominicana. No habría margen para reducir. La NMF funcionaría como un seguro contra la competitividad fiscal: impediría que un futuro CDI con Estados Unidos o China ofreciera tasas más bajas que las pactadas con España. El inversor norteamericano o chino sabría, antes de sentarse a negociar, que nunca obtendrá un trato mejor que el que ya tiene España. La pregunta es obvia: ¿por qué iban a negociar?
La exclusión de sectores estratégicos dejaría fuera de la NMF precisamente los sectores donde República Dominicana más necesita atraer inversión: telecomunicaciones, banca, industria financiera de zona franca. Las operaciones de back office que generan miles de empleos en zonas francas como las de Santiago y Santo Domingo, las regalías por licencias tecnológicas — todo eso quedaría al margen de cualquier extensión de beneficios.
Y la condición de que el tercer Estado pertenezca a la OCDE o tenga «nivel de desarrollo económico similar» cerraría la puerta a la competencia fiscal con jurisdicciones como Emiratos Árabes Unidos, Singapur o Hong Kong — que son precisamente las que compiten con el Caribe por los flujos de inversión que Dominicana necesita captar.
El candado del CIAT no protege a República Dominicana. Protege las tasas actuales de República Dominicana. Y proteger las tasas no es proteger al país. Es proteger la recaudación del momento a costa de la recaudación del futuro.
VI. La Norma General 11-22 y la lógica invertida
Hay un elemento adicional que revela cómo la filosofía del CIAT ya opera en República Dominicana sin necesidad de Cláusula Tipo. La Norma General 11-22, publicada por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) el 28 de octubre de 2022, establece el procedimiento para acogerse a los beneficios de los CDI. Su mecanismo es revelador: cobro adelantado del impuesto a la tasa interna — 27% para pagos al exterior —, con devolución posterior si el contribuyente acredita documentalmente que tiene derecho al beneficio convencional.
Es decir: el contribuyente financia al Estado mientras demuestra que tiene derecho a un trato que ya fue pactado entre soberanías. La carga se invierte. El costo — financiero, administrativo, temporal — recae sobre quien genera la actividad económica, no sobre quien la grava. El tratado dice 10%. La administración cobra 27% y después devuelve 17%. Si devuelve. Cuando devuelve.
Esa lógica es la lógica del CIAT. Es la lógica del recaudador que desconfía del contribuyente por defecto. Es una lógica que, aplicada sin contrapeso, convierte los CDI en meros instrumentos de control fiscal en lugar de herramientas de desarrollo económico.
VII. La pregunta que el CIAT no hace
La pregunta fundamental de toda política tributaria internacional no es cuánto puedo recaudar por cada operación. Es cuántas operaciones puedo generar. Un 10% de retención sobre mil operaciones recauda más que un 27% sobre cincuenta. Eso lo sabe cualquier economista. Lo sabe cualquier empresario. Lo sabe cualquier país que ha crecido con inversión extranjera directa.
La propia autora reconoce — citando a Jalan, N., Manzi, G., y Arcil, G. G., «Most favoured nation clauses in tax treaties: Comparative analysis and main issues», World Tax Journal, 2024 — que en la práctica la negociación de CDI implica que ambos países deben desviarse de su política fiscal y ceder parte de sus derechos de imposición para alcanzar un acuerdo. Eso es correcto. Pero la investigación trata esa cesión como una pérdida, nunca como una inversión.
Cuando un país reduce la retención en fuente de dividendos del 27% al 10% mediante un CDI, no está «perdiendo» el 17%. Está comprando acceso a capital. Está comprando seguridad jurídica para el inversor extranjero. Está comprando competitividad. El problema de Latinoamérica no es que cede demasiado en sus CDI. Es que tiene demasiado pocos CDI. República Dominicana, con sus dos convenios, es el ejemplo extremo.
VIII. Lo que Dominicana necesita y lo que el CIAT no le dará
Lo que República Dominicana necesita no es una Cláusula Tipo que blinde sus tasas actuales. Necesita más CDI. Necesita convenios con Estados Unidos — su primer socio comercial — y no los tiene. Necesita convenios con China, con Corea, con los países del Golfo. Necesita que esos convenios incluyan cláusulas NMF genuinas — automáticas, con mecanismo de notificación pero sin pisos artificiales ni exclusiones sectoriales arbitrarias — que obliguen al sistema a converger hacia las tasas más competitivas que el país sea capaz de negociar.
Y necesita, sobre todo, que la discusión sobre política fiscal internacional no esté monopolizada por organismos cuya función institucional es recaudar más, sino abierta a quienes generan la riqueza que después se recauda. El trabajo de Carolina Reina Martínez merece lectura atenta — su taxonomía, su jurisprudencia, su base de datos son herramientas de primera calidad para el tributarista internacional —. Pero hay que leerlo sabiendo desde dónde se escribe.
El CIAT no produce investigación neutral sobre fiscalidad internacional. Produce herramientas para administraciones tributarias. La Cláusula Tipo propuesta no es una recomendación académica desinteresada. Es una pieza de política fiscal diseñada para que los Estados mantengan el control de las tasas en un entorno de creciente competencia fiscal global.
Para Latinoamérica — y para República Dominicana en particular — la cuestión no es si debe incluir cláusulas NMF en sus CDI. Es qué tipo de NMF conviene a un país que necesita más capital, más inversión y más tratados. No más candados.
Referencias citadas
Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada el 23 de mayo de 1969, artículos 31, 32 y 33.
Convenio entre el Reino de España y la República Dominicana para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta, y su Protocolo, hechos en Madrid el 16 de noviembre de 2011 (BOE núm. 148, de 19 de junio de 2014).
Convenio entre la República Dominicana y Canadá para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal, firmado el 6 de agosto de 1976.
Norma General 11-22 de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), sobre el otorgamiento de beneficios contenidos en los convenios para evitar la doble tributación, 28 de octubre de 2022.
Assessing Officer (International Taxation) vs. M/S Nestlé SA, Corte Suprema de India, 19 de octubre de 2023.
Concentrix Services Netherlands BV y Optum Global Solutions International BV, Alto Tribunal de Delhi, 2021.
Consejo de Estado de Colombia, Sección Cuarta, Radicado 11001-03-27-000-2020-00029-00, 2024.
Jalan, N., Manzi, G. y Arcil, G. G., «Most favoured nation clauses in tax treaties: Comparative analysis and main issues», World Tax Journal, 2024.
Reina Martínez, C., «Concepto y tipología de la cláusula de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición», Jurídicas, vol. 20, núm. 2, 2024, pp. 266-288.
Reina Martínez, C., Análisis comparativo de las cláusulas de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición: la experiencia en la región latinoamericana, Beca de Investigación CIAT/AEAT/IEF, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, 2026 (ISBN 978-9962-750-06-2). Disponible en: www.ciat.org.
Banco Central de la República Dominicana (BCRD), Informe sobre inversión extranjera directa al cierre de 2025, febrero de 2026.
Cámara Oficial de Comercio de España en República Dominicana (Camacoes), datos sobre IED española en RD 2025, abril de 2026.
Jesús Sánchez-Reolid García es abogado español radicado en República Dominicana. Presidente de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES. Especialista en derecho tributario internacional, derecho administrativo y arbitraje comercial internacional. Máster en Arbitraje Comercial Internacional (UNIR).
Contacto: jesus@domine.es | reolid.com
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