Abril 2026.

“Para ser felices se necesita eliminar dos cosas: el temor de un mal futuro y el recuerdo de un mal pasado.”
— Séneca, Epístolas Morales

I. UN CONGRESO QUE FABRICA INSEGURIDAD
Séneca identificó dos enemigos de la felicidad: el temor de lo que vendrá y el peso de lo que ya pasó.
En el Derecho dominicano, ambos enemigos tienen un autor común.
El Congreso Nacional.

El temor del mal futuro es la inseguridad normativa. Leyes aprobadas con deficiencias técnicas. Vacíos que obligan al Tribunal Constitucional a legislar donde el Congreso debió hacerlo. Una producción legislativa que alterna entre la hiperactividad cosmética y la parálisis sustantiva.

El recuerdo del mal pasado es un Código Civil de 1884 que aún rige las sucesiones. Una mora legislativa de más de cien leyes pendientes. Un cuerpo legislativo cuyo perfil académico y profesional no resiste la más básica auditoría.
Este artículo documenta la disfunción. Con datos. Con jurisprudencia constitucional. Con derecho comparado. Y con nombres y cifras que el lector puede verificar.

II. EL PERFIL DEL LEGISLADOR: CREDENCIALES DECORATIVAS
2.1. Los datos que el Congreso no quiere que leas
En 2015, el Observatorio Político Dominicano (OPD-FUNGLODE) publicó el único estudio sistemático sobre el perfil de los legisladores dominicanos. Analizó a los 222 senadores y diputados de la legislatura 2010-2016. El resultado: el 87,8% declaraba formación universitaria. Solo el 40% tenía posgrado. La carrera predominante era Derecho (33,3%).
Fuente: OPD-FUNGLODE, “Perfil de los legisladores dominicanos, Legislatura 2010-2016”, octubre 2015.
Diez años después, la situación no mejoró. Empeoró, y hay cifras comparativas que lo demuestran.
Mega Statistic & Finance SRL analizó a los 190 diputados de la legislatura actual. El hallazgo es demoledor: solo 114 poseen título universitario. Setenta y seis legisladores —el 40% de la Cámara Baja— no concluyeron estudios superiores o nunca asistieron a la universidad.
Fuente: “Estudio revela bajo nivel de formación académica de los diputados dominicanos”, El Mundo de la Política, 2024.
La línea evolutiva es clara:
Legislatura 2010-2016: 87,8% con título universitario declarado (OPD-FUNGLODE).
Legislatura 2024-2028: 60% con título verificado (Mega Statistic).
Casi treinta puntos de caída. En una década.
Y hay un agravante que los números brutos no capturan: los diputados que sí tienen título se graduaron, en su mayoría, hace más de veinte años. Sin evidencia de formación continua. Sin especialización posterior. Sin actualización académica de ningún tipo.
2.2. Abogados que no entienden de Derecho
Un tercio de los congresistas tiene título de abogado.
Pero la calidad de la producción legislativa cuenta otra historia.
Leyes con antinomias internas. Remisiones erróneas a artículos inexistentes. Ausencia de disposiciones transitorias. Incapacidad sistemática para dar cumplimiento a los plazos que el Tribunal Constitucional impone. Normas que nacen con vacíos que los tribunales deben colmatar caso por caso.
El propio estudio de técnica legislativa del Congreso Nacional —disponible en los archivos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos— identificó los males: base legal obsoleta, precario funcionamiento de las comisiones, carencia de asesorías especializadas, falta de capacitación para legisladores.
Fuente: “Técnica Legislativa del Congreso Nacional Dominicano”, corteidh.or.cr.
Esos diagnósticos se formularon hace años. No se corrigió ninguno.
2.3. La clase política como oficio hereditario
Max Weber distinguió entre quien vive para la política y quien vive de ella.
En el Congreso dominicano se vive de ella. El 49% de los legisladores se dedica exclusivamente a la política como profesión. No ejerce otra actividad. No tiene otra fuente de ingresos. No tiene otro oficio que el poder.
El promedio de vida política activa es de 31 años.
El promedio de años en el Congreso: 10.
Clase política autorreferencial. Alta reelección. Nula renovación.
A esto se añade la concentración partidaria. En 2024, el PRM obtuvo 142 de 190 escaños: el 74,7% de la Cámara de Diputados. Cuando un solo partido controla tres cuartas partes del hemiciclo, la función deliberativa desaparece. La legislación se convierte en ratificación ejecutiva.

III. COBRAR SIN LEGISLAR
Entre el 16 de agosto de 2024 y el 9 de enero de 2025, la Cámara de Diputados celebró 41 sesiones.
Solo el 14% de los diputados asistió a todas.
El 86% restante registró ausencias, excusas o tardanzas. En octubre de 2024 se llegó a contabilizar 42 diputados ausentes en una sola sesión.
Fuente: Diario Libre, 20 enero 2025; Listín Diario, 14 marzo 2025.

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  Veamos ahora cuánto cobra un diputado que no asiste.
  Salario bruto mensual: RD$320.000. Gastos de representación: RD$50.000. Viáticos: RD$25.000. Dietas: RD$25.000. Pago por sesión: RD$3.500 (hasta ocho por mes).
  Fuente: Diario Libre, “Privilegios de los legisladores dominicanos”, 8 enero 2025.
  Pero eso no es todo.
  Cada diputado tiene cuatro empleados a cargo del órgano legislativo. Recibe bonificaciones por Día de las Madres y Navidad (hasta RD$300.000 cada una). Importa dos vehículos exonerados de impuestos por período. Tiene pasaporte diplomático. Porte de armas. Hospedaje en la capital si es del interior.
  Los senadores añaden el “barrilito”: un fondo discrecional que suma más de RD$252 millones anuales para toda la Cámara Alta. Clientelismo institucionalizado bajo el eufemismo de “gestión social”.
  En julio de 2024 se aprobó un reglamento que endurecía las sanciones por inasistencia. Incluía un Consejo de Disciplina. Según las actas disponibles, ese Consejo no se ha reunido ni una sola vez.
  La norma que sanciona la inasistencia murió de inasistencia.

IV. MÁS DE CIEN LEYES SIN NACER
En julio de 2025, el propio presidente de la Cámara de Diputados, Alfredo Pacheco, admitió lo evidente: el Congreso Nacional acumulaba una mora legislativa de más de cien leyes pendientes de promulgación. La mayoría obedece a mandatos constitucionales pendientes desde la Constitución de 2010.
Fuente: 7Días, 3 julio 2025; El Caribe, 24 diciembre 2025; Diario Libre, 10 enero 2026.
No faltan asuntos menores. Faltan piezas básicas del ordenamiento:
La ley sobre referendos y plebiscitos.
La ley de acceso a la propiedad inmobiliaria titulada.
La ley antidiscriminación.
La ley de garantías para denunciantes de faltas de funcionarios públicos.
La ley de la jurisdicción contencioso-administrativa.
La reforma de la seguridad social —empantanada desde 2022 sin causa aparente—.
La reforma del Código de Trabajo —que lleva tres legislaturas de ida y vuelta entre cámaras—.
La octava disposición transitoria de la Constitución reformada en 2024 da al Congreso siete legislaturas para aprobar todas las leyes complementarias.
Llevan varias. El ritmo garantiza el incumplimiento.

V. EL CÓNYUGE SUPÉRSTITE: LA PRUEBA DEL ABANDONO
Gabriel Santos tenía 78 años cuando acudió al Tribunal Constitucional.
Su esposa había muerto. Los hermanos de ella reclamaban el patrimonio completo. La ley se lo permitía: el artículo 767 del Código Civil dominicano —vigente desde 1884, traducido del Code Napoléon francés— establecía que el cónyuge solo heredaba si no existían parientes hasta el duodécimo grado.
Un primo lejano al que el causante jamás conoció tenía prioridad sobre la persona que compartió su vida.
El TC le dio la razón. La sentencia TC/0267/23, de 18 de mayo de 2023, declaró inconstitucional el artículo 767. El fundamento: violación de la dignidad humana (artículo 38 de la Constitución) y de la protección familiar (artículo 55).
Pero el TC hizo algo más. Difirió los efectos de la declaración. Le dio al Congreso un plazo de dos años para legislar. Si al vencimiento no había reforma, el artículo 767 quedaría expulsado del ordenamiento “con todas sus consecuencias”.
Fuente: TC/0267/23, Exp. TC-01-2019-0027.

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  El plazo venció.
  El Congreso no legisló.
  A abril de 2026, no existe reforma sucesoral. El artículo 767 fue expulsado por vencimiento del plazo constitucional. Pero no fue sustituido por nada.
  El resultado es un limbo jurídico que afecta a cada matrimonio y a cada unión consensual del país. El cónyuge sobreviviente no es heredero irregular —porque el 767 fue anulado—. Pero tampoco tiene un lugar definido en el orden sucesoral —porque no hay ley que lo establezca—.
  Fuente: Listín Diario, “La sucesión intestada: ¿A quién le toca heredar?”, 4 noviembre 2025; Diario Libre, 4 diciembre 2025.
  5.1. Lo que otros países resolvieron hace décadas
  En España, si el causante no deja descendientes ni ascendientes, el cónyuge hereda la totalidad de los bienes antes que cualquier colateral. En concurrencia con hijos, tiene derecho al usufructo del tercio de mejora.
  En Colombia, el cónyuge es heredero regular de segundo orden —concurrente con ascendientes— y de tercer orden con hermanos.
  En Francia —el propio país cuyo Código se tradujo al dominicano—, la reforma de 2001 incorporó al cónyuge como heredero en pleno derecho.
  Francia reformó su propio código hace veinticinco años. República Dominicana sigue con la traducción de 1884.

VI. EL PRECIO DE NO LEGISLAR
La incompetencia legislativa no es un problema teórico. Tiene precio. Y lo pagan personas concretas.
Precio patrimonial. Miles de familias abren hoy sucesiones sin saber qué posición ocupa el cónyuge. Los tribunales ordinarios improvisan. Los abogados litigan en la niebla. La familia paga abogado, tasas y años de espera por un vacío que una sola ley resolvería.
Precio institucional. Cada vacío legislativo obliga al TC a actuar como legislador positivo. Candidaturas independientes (TC/0788/24). Régimen sucesoral (TC/0267/23). Código Procesal Penal (TC/0765/24). Eso no es equilibrio de poderes. El árbitro ha tenido que ponerse a jugar.
Precio económico. Un ordenamiento jurídico impredecible es un impuesto invisible a la inversión. Ausencia de ley de ciberseguridad, de inteligencia artificial, de jurisdicción contencioso-administrativa moderna. República Dominicana compite por capital del siglo XXI con herramientas jurídicas del siglo XIX.
Precio democrático. Cuando el 86% de los diputados falta a sesiones y el Consejo de Disciplina no se reúne; cuando un solo partido controla el 74,7% de la Cámara y la oposición legislativa es testimonial, la representación se vuelve ficción. ¿A quién representa un legislador que ni asiste?
El ciudadano no necesita que le expliquen la crisis institucional. La vive cada vez que hereda, cada vez que litiga, cada vez que espera una ley que no llega.

VII. LO QUE HABRÍA QUE HACER (Y LO QUE NADIE HARÁ)
La crítica sin propuesta es literatura. Lo que sigue no son buenos deseos. Son intervenciones jurídicas que tocarían la estructura del problema.

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1. Nulidad por defecto de formación técnica.
   Toda ley aprobada sin informe previo de una oficina técnica legislativa independiente debería ser impugnable por vicio de procedimiento ante el TC. No se trata de crear un buzón de sugerencias. Se trata de que una ley mal hecha tenga consecuencias. Si el arquitecto firma un plano defectuoso, pierde la licencia. Si el legislador aprueba una ley defectuosa, cobra igual. Esa asimetría es el problema.
2. Descuento salarial automático por inasistencia.
   Sin intermediación de ningún Consejo de Disciplina que pueda no reunirse. Mecanismo binario: si no asiste, no cobra. Vinculado al Sistema de Información Legislativa en tiempo real. Público. Auditable. Automático.
3. Responsabilidad institucional por mora legislativa.
   Cuando el TC ordene legislar con plazo y el Congreso incumpla, debería activarse una acción de responsabilidad institucional con tres efectos: publicación obligatoria del incumplimiento en el portal del Congreso, comparecencia del presidente de la cámara correspondiente ante el TC para rendir cuentas, y prohibición de asignar partidas presupuestarias discrecionales hasta que se cumpla el mandato.
   Si incumplir un mandato constitucional no tiene consecuencia, el mandato no existe.
4. Publicación obligatoria del índice de productividad legislativa individual.
   Cada legislador debería tener una ficha pública, actualizada trimestralmente, con: sesiones asistidas, proyectos depositados, informes de comisión producidos, votos emitidos. El OPD-FUNGLODE tiene capacidad técnica para implementarlo. El ciudadano tiene derecho a saber qué hace quien cobra con su dinero.
5. Reserva de dictamen técnico en materias complejas.
   Para materias de alta complejidad jurídica —derecho sucesoral, tributario, procesal, administrativo—, el proyecto de ley debería someterse obligatoriamente a dictamen de al menos dos instituciones académicas o colegios profesionales acreditados antes de su debate en comisión. No como consulta decorativa. Como requisito de validez del trámite.

VIII. CONCLUSIÓN
Un sistema jurídico sano funciona como un organismo que se autorregula: detecta el desequilibrio, lo procesa y restablece la coherencia normativa.
El Congreso dominicano no autorregula nada. No detecta. No procesa. No corrige.
Produce el desequilibrio y vive de él.
El caso del cónyuge supérstite es el síntoma más visible. Un hombre de 78 años tuvo que acudir al máximo tribunal del país para que se reconociera lo que cualquier ordenamiento moderno garantiza: que la persona con la que compartió su vida tenga un lugar digno en la sucesión.
El TC le dio la razón.
Le ordenó al Congreso actuar.
Le dio dos años.
El Congreso —con sus 190 diputados, sus exoneraciones, sus viáticos, su barrilito y su Consejo de Disciplina fantasma— dejó pasar el tiempo.

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  Séneca pedía eliminar dos cosas: el temor del mal futuro y el recuerdo del mal pasado.
  En la República Dominicana, ambos males tienen domicilio institucional: Palacio del Congreso Nacional, Avenida Jiménez Moya, Santo Domingo.
  Un Congreso que no legisla no es un poder del Estado.
  Es un coste.
  Y como todo coste, lo paga el ciudadano.

NOTA DEL AUTOR
Jesús Sánchez-Reolid García es abogado español radicado en Santo Domingo desde hace quince años. Presidente de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES. Especialista en Derecho Tributario, Administrativo y Arbitraje Comercial Internacional. Máster en Arbitraje Comercial Internacional (UNIR). Publica en reolid.law y en su canal de WhatsApp “Reolid Law”.

FUENTES

1. OPD-FUNGLODE (2015): “Perfil de los legisladores dominicanos, Legislatura 2010-2016”. Coord.: Gaudy Esther Crispín Rosa.
2. Mega Statistic & Finance SRL (2024): Estudio sobre formación académica de diputados dominicanos.
3. Tribunal Constitucional, TC/0267/23, 18 mayo 2023 (Exp. TC-01-2019-0027).
4. Diario Libre: “Diputados con más ausencias” (20.01.2025); “Privilegios de los legisladores” (08.01.2025); “Cierre de legislatura con leyes pendientes” (10.01.2026).
5. Listín Diario: “Inasistencia, la falta más común” (14.03.2025); “Legisladores del PRM lideran ausencias” (24.02.2026); “La sucesión intestada” (04.11.2025).
6. 7Días: “Urge reducir la mora legislativa” (03.07.2025).
7. El Caribe: “Proyectos de ley de gran impacto se quedan para 2026” (24.12.2025).
8. Acento: “Algunas novedades legales de 2025” (30.12.2025).
9. Directorio Legislativo (2025): “Radiografía de los sueldos legislativos en América Latina”.
10. “Técnica Legislativa del Congreso Nacional Dominicano”, corteidh.or.cr.
11. Constitución de la República Dominicana (2010, reformada 2024). Arts. 38, 55, 78, 89, 93, 104.

La entrada EL CONGRESO QUE COBRA PERO NO LEGISLA. se publicó primero en Jesús Reolid.

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias ha publicado recientemente, bajo el auspicio de la Agencia Estatal de Administración Tributaria de España y del Instituto de Estudios Fiscales, la investigación titulada Análisis comparativo de las cláusulas de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición: la experiencia en la región latinoamericana, de Carolina Reina Martínez (ISBN 978-9962-750-06-2, disponible en www.ciat.org). El trabajo analiza las cláusulas NMF contenidas en los CDI de catorce países latinoamericanos, las clasifica tipológicamente, examina jurisprudencia comparada de India, Europa y Colombia, y formula una propuesta de Cláusula Tipo de Nación Más Favorecida para futuros tratados de la región.

El trabajo de campo es riguroso y la sistematización que ofrece constituye, sin exageración, la base de datos más completa disponible sobre cláusulas NMF en CDI latinoamericanos. Merece reconocimiento por eso. Lo que merece discusión — y discusión seria — es la conclusión normativa a la que llega. Porque la Cláusula Tipo que propone no funciona como un instrumento de armonización fiscal. Funciona como un candado. Un mecanismo diseñado para que las administraciones tributarias latinoamericanas mantengan tasas de retención en la fuente sin que los CDI posteriores les obliguen a bajarlas.

Y eso no es un matiz. Es la tesis entera.

I. La cláusula que no quiere decir lo que dice

La Cláusula de Nación Más Favorecida nació para extender beneficios. Su lógica originaria — desde los pactos entre el Bósforo y Atenas hasta el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT, 1947) — es sencilla: si le doy a un tercero un trato mejor que el que te doy a ti, ese trato mejor se extiende a ti automáticamente. Es un mecanismo de equiparación descendente en materia impositiva. De reducción progresiva de barreras. De convergencia fiscal competitiva.

La propuesta del CIAT invierte esa lógica. La Cláusula Tipo establece umbrales mínimos de tributación — 5% en dividendos, 10% en intereses, 10% en regalías — por debajo de los cuales la extensión de beneficios no opera. Excluye sectores estratégicos enteros: hidrocarburos, minería, telecomunicaciones, banca. Condiciona la activación a que el tercer Estado tenga un «nivel de desarrollo económico similar» o sea miembro de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos. Y somete todo el mecanismo a una revisión quinquenal que, en la práctica, significa que el Estado siempre puede endurecer y difícilmente ablandará.

La NMF original dice: si le das menos a otro, me das menos a mí. La NMF del CIAT dice: si le das menos a otro, primero veamos si me conviene a mí como recaudador que tú también pagues menos. Y si no me conviene, no se aplica.

Eso no es una cláusula de nación más favorecida. Es una cláusula de administración tributaria más protegida.

II. Lo que los tribunales han dicho — y lo que el CIAT prefiere no escuchar

Para entender la tensión real que subyace a esta discusión, conviene examinar tres pronunciamientos jurisdiccionales que la propia autora recoge y que iluminan el problema desde ángulos distintos.

El primero es el caso Concentrix Services Netherlands BV y Optum Global Solutions International BV ante el Alto Tribunal de Delhi (2021). La cuestión era si la cláusula NMF del protocolo del CDI India-Países Bajos de 1988 permitía reducir la retención sobre dividendos del 10% al 5%, invocando las tasas pactadas posteriormente por India con Eslovenia, Lituania y Colombia. El Tribunal falló a favor del contribuyente, adoptando una interpretación amplia: la NMF abarca cualquier tasa más baja pactada con un miembro de la OCDE al momento en que se reclama el beneficio, incluso si ese tercer Estado no era miembro de la OCDE cuando firmó su CDI con India. Es decir: la NMF como mecanismo vivo, dinámico, que se actualiza con cada nuevo tratado.

Pero entonces llegó el caso Assessing Officer (International Taxation) vs. M/S Nestlé SA ante la Corte Suprema de India (19 de octubre de 2023), que revirtió esa línea interpretativa. La Corte Suprema determinó que la NMF no se activa automáticamente: requiere una notificación formal bajo la sección 90(1) de la Ley del Impuesto sobre la Renta de 1961. Además, estableció que la condición de miembro de la OCDE del tercer Estado debe verificarse en la fecha de firma del tratado, no en una fecha posterior. Con este fallo, India cerró la puerta a la aplicación automática de la NMF y la convirtió en un mecanismo sujeto a control administrativo previo.

El tercer caso es la sentencia del Consejo de Estado de Colombia (Radicado 11001-03-27-000-2020-00029-00, de 2024), relativa a la nulidad del Concepto DIAN 0191 de 17 de febrero de 2020. Se analizó si la exclusión de los servicios técnicos y la asistencia técnica de la definición de regalías en el CDI Colombia-Reino Unido activaba las cláusulas NMF de los CDI previos con España, Suiza y Chile. El Consejo de Estado concluyó que no: que la condición de activación de la NMF es la fijación de una tasa inferior, no un cambio en la calificación jurídica del ingreso. Excluir un concepto de la categoría de regalías no equivale a reducir la tasa sobre regalías. La interpretación fue literal y sistemática, conforme a los artículos 31 y 32 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969.

Los tres casos revelan un patrón. Cuando la NMF opera como mecanismo automático, beneficia al contribuyente y presiona las tasas a la baja. Cuando los Estados recuperan el control sobre su activación — mediante notificaciones, interpretaciones literales o requisitos administrativos adicionales —, la NMF se neutraliza. La Cláusula Tipo del CIAT institucionaliza esta segunda vía. Toma la doctrina del caso Nestlé — activación no automática, control estatal previo — y la convierte en modelo recomendado para toda la región. No es casualidad.

III. El argumento del CIAT — y por qué no es suficiente

Hay que ser justos. La posición del CIAT no carece de fundamento, y despacharlo sin considerar su argumento más fuerte sería un error intelectual.

El argumento es este: la NMF automática e irrestricta genera un efecto cascada que puede erosionar la base imponible de un país en desarrollo de manera impredecible. Un Estado negocia un CDI con el país A pactando retención del 15% en regalías. Luego negocia con el país B y pacta 10%. La NMF automática obliga a extender el 10% al país A. Después negocia con el país C y pacta 5%. Ahora el 5% se extiende a A y a B. Cada nuevo CDI reduce retroactivamente las tasas de todos los anteriores, sin que el Estado haya previsto el impacto acumulado. Eso fue exactamente lo que ocurrió en el caso Nestlé: India firmó CDI con Colombia y Lituania con retención del 5% en dividendos, y de pronto Suiza — con un volumen de inversión incomparablemente mayor — reclamó la misma tasa. El costo fiscal no fue el mismo.

Ese argumento es serio. La NMF puede generar obligaciones cuyo impacto fiscal el Estado no calculó al negociar cada tratado individual. Y los países en desarrollo, con menor capacidad técnica de negociación y bases imponibles más estrechas, son más vulnerables a ese efecto.

Pero el argumento tiene una falla estructural: asume que la tasa de retención es la recaudación. Y no lo es. La tasa es solo un multiplicador. La base — el volumen de operaciones sujetas — es el otro factor. Si la reducción de tasas genera un aumento proporcionalmente mayor del flujo de inversión, la recaudación total crece aunque la tasa baje. Irlanda no recauda menos que Francia por tener un Impuesto de Sociedades del 12,5%. Recauda más en términos relativos, porque la tasa baja atrajo un volumen de actividad económica que la tasa alta nunca habría generado.

El CIAT mide el riesgo de perder recaudación por reducción de tasas. No mide nunca el costo de perder inversión por mantenerlas altas. Y un análisis que solo mide un lado de la ecuación no es un análisis de conveniencia. Es una justificación.

Además, el remedio propuesto — umbrales mínimos, exclusiones sectoriales, revisión quinquenal — es desproporcionado respecto del riesgo. Si el problema es el efecto cascada impredecible, la solución quirúrgica es la NMF condicional con notificación: que la extensión opere, pero previa comunicación formal entre las partes. Eso ya existe en decenas de tratados. Lo que no se justifica es establecer pisos permanentes que impidan la competencia fiscal, excluir sectores enteros de la NMF, y condicionar su activación a la pertenencia del tercer Estado a la OCDE — un club que los propios países latinoamericanos difícilmente integran.

IV. República Dominicana: dos convenios y ninguna cláusula

El dato más revelador para nosotros no está en las conclusiones del trabajo, sino en una nota que la propia autora consigna en un artículo anterior (Reina Martínez, C., «Concepto y tipología de la cláusula de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición», Jurídicas, vol. 20, núm. 2, 2024, pp. 266-288): de todos los países latinoamericanos analizados, solo dos no han incluido cláusula de NMF en ninguno de sus CDI. Panamá y República Dominicana.

República Dominicana tiene exactamente dos convenios para evitar la doble imposición en materia de impuesto sobre la renta: uno con Canadá, firmado el 6 de agosto de 1976, y uno con España, firmado en Madrid el 16 de noviembre de 2011 y en vigor desde el 25 de julio de 2014 (BOE núm. 148, de 19 de junio de 2014). Ni en uno ni en otro se pactó cláusula de NMF.

El CDI con España establece retención en fuente del 10% para dividendos (artículo 10.2), con exención total cuando el beneficiario efectivo posee directamente al menos el 75% del capital de la sociedad pagadora; 10% para intereses (artículo 11.2); 10% para cánones o regalías (artículo 12.2); y 10% para prestaciones de servicios (artículo 13.2). Su Protocolo incluye una cláusula antiabuso (punto I.c) que niega los beneficios de los artículos 10, 11, 12 y 13 cuando el fin primordial de la operación sea obtener ventaja del tratado. Pero no incluye NMF.

El CDI con Canadá tiene medio siglo. Es un instrumento de otra era fiscal, anterior al Marco Inclusivo sobre Erosión de la Base Imponible y Traslado de Beneficios (BEPS), anterior al Modelo ONU revisado, anterior al Instrumento Multilateral (MLI). República Dominicana no ha ratificado el MLI, a diferencia de Costa Rica y Panamá, que ya lo hicieron en 2020 y 2021 respectivamente. Y tampoco incluyó NMF en este tratado.

La ausencia de NMF en ambos convenios significa que República Dominicana negocia desde una posición de máxima rigidez fiscal. Las tasas pactadas son las tasas definitivas. No hay mecanismo que las reduzca si el país firma un tercer convenio con condiciones más favorables. No hay extensión de beneficios. No hay convergencia. Lo que se pactó con España en 2011 es lo que rige. Lo que se pactó con Canadá en 1976 es lo que rige. Sin importar lo que suceda en el resto de una red de CDI que, con dos convenios, difícilmente merece llamarse red.

Las cifras hacen visible lo que la ausencia de tratados oculta. En 2025, República Dominicana recibió USD 5,032 millones en inversión extranjera directa — récord histórico por cuarto año consecutivo, según datos del Banco Central (BCRD, febrero de 2026) —. Los cinco principales orígenes: España (USD 1,086 millones), Estados Unidos (USD 1,042 millones), Italia (USD 372 millones), Panamá (USD 268 millones) y México (USD 266 millones). De esos cinco, República Dominicana tiene CDI con exactamente uno: España. Con Estados Unidos — su primer socio comercial, con un intercambio bilateral que superó los USD 18,400 millones en 2024 bajo el marco del DR-CAFTA — no hay convenio. Con Italia, tercer inversor, no hay convenio. Con México, quinto, tampoco.

Eso significa que una empresa norteamericana que genera dividendos, paga intereses o recibe regalías desde República Dominicana soporta una retención en la fuente del 27% — la tasa general del Impuesto sobre la Renta para pagos al exterior prevista en el Código Tributario dominicano —. Una empresa española, por la misma operación, soporta el 10%. La diferencia no es un matiz técnico: son diecisiete puntos porcentuales que encarecen cada dólar de retorno para el inversor estadounidense y que ningún CDI compensa, porque no existe CDI que compensar. Y no es casualidad que en 2025, por primera vez en la historia, España haya superado a Estados Unidos como primer inversor directo en República Dominicana (Camacoes/BCRD, abril de 2026). El CDI no es el único factor, pero pretender que es irrelevante requiere ignorar la aritmética.

Si República Dominicana negociara un CDI con Estados Unidos que redujera la retención sobre dividendos al 5% y sobre intereses y regalías al 10% — tasas estándar en tratados comparables —, cada millón de dólares en dividendos que hoy genera USD 270,000 de retención pasaría a generar USD 50,000. El inversor recuperaría USD 220,000 por millón. Multiplicado por los más de mil millones anuales que ya fluyen desde EE.UU. sin convenio, la reducción de la carga fiscal no erosionaría la recaudación: la haría irrelevante frente al volumen adicional de operaciones que la competitividad fiscal atraería. Eso es lo que el CIAT no cuantifica. Eso es lo que su Cláusula Tipo impediría.

V. Lo que el candado del CIAT haría con Dominicana

Si República Dominicana adoptara la Cláusula Tipo propuesta por el CIAT en sus futuros CDI — asumiendo que algún día amplíe su red de tratados —, el resultado sería paradójicamente el peor de ambos mundos.

Los pisos de tributación de la Cláusula Tipo — 5% en dividendos, 10% en intereses y regalías — coinciden exactamente con las tasas que República Dominicana ya tiene pactadas con España. El piso propuesto por el CIAT es el techo actual de Dominicana. No habría margen para reducir. La NMF funcionaría como un seguro contra la competitividad fiscal: impediría que un futuro CDI con Estados Unidos o China ofreciera tasas más bajas que las pactadas con España. El inversor norteamericano o chino sabría, antes de sentarse a negociar, que nunca obtendrá un trato mejor que el que ya tiene España. La pregunta es obvia: ¿por qué iban a negociar?

La exclusión de sectores estratégicos dejaría fuera de la NMF precisamente los sectores donde República Dominicana más necesita atraer inversión: telecomunicaciones, banca, industria financiera de zona franca. Las operaciones de back office que generan miles de empleos en zonas francas como las de Santiago y Santo Domingo, las regalías por licencias tecnológicas — todo eso quedaría al margen de cualquier extensión de beneficios.

Y la condición de que el tercer Estado pertenezca a la OCDE o tenga «nivel de desarrollo económico similar» cerraría la puerta a la competencia fiscal con jurisdicciones como Emiratos Árabes Unidos, Singapur o Hong Kong — que son precisamente las que compiten con el Caribe por los flujos de inversión que Dominicana necesita captar.

El candado del CIAT no protege a República Dominicana. Protege las tasas actuales de República Dominicana. Y proteger las tasas no es proteger al país. Es proteger la recaudación del momento a costa de la recaudación del futuro.

VI. La Norma General 11-22 y la lógica invertida

Hay un elemento adicional que revela cómo la filosofía del CIAT ya opera en República Dominicana sin necesidad de Cláusula Tipo. La Norma General 11-22, publicada por la Dirección General de Impuestos Internos (DGII) el 28 de octubre de 2022, establece el procedimiento para acogerse a los beneficios de los CDI. Su mecanismo es revelador: cobro adelantado del impuesto a la tasa interna — 27% para pagos al exterior —, con devolución posterior si el contribuyente acredita documentalmente que tiene derecho al beneficio convencional.

Es decir: el contribuyente financia al Estado mientras demuestra que tiene derecho a un trato que ya fue pactado entre soberanías. La carga se invierte. El costo — financiero, administrativo, temporal — recae sobre quien genera la actividad económica, no sobre quien la grava. El tratado dice 10%. La administración cobra 27% y después devuelve 17%. Si devuelve. Cuando devuelve.

Esa lógica es la lógica del CIAT. Es la lógica del recaudador que desconfía del contribuyente por defecto. Es una lógica que, aplicada sin contrapeso, convierte los CDI en meros instrumentos de control fiscal en lugar de herramientas de desarrollo económico.

VII. La pregunta que el CIAT no hace

La pregunta fundamental de toda política tributaria internacional no es cuánto puedo recaudar por cada operación. Es cuántas operaciones puedo generar. Un 10% de retención sobre mil operaciones recauda más que un 27% sobre cincuenta. Eso lo sabe cualquier economista. Lo sabe cualquier empresario. Lo sabe cualquier país que ha crecido con inversión extranjera directa.

La propia autora reconoce — citando a Jalan, N., Manzi, G., y Arcil, G. G., «Most favoured nation clauses in tax treaties: Comparative analysis and main issues», World Tax Journal, 2024 — que en la práctica la negociación de CDI implica que ambos países deben desviarse de su política fiscal y ceder parte de sus derechos de imposición para alcanzar un acuerdo. Eso es correcto. Pero la investigación trata esa cesión como una pérdida, nunca como una inversión.

Cuando un país reduce la retención en fuente de dividendos del 27% al 10% mediante un CDI, no está «perdiendo» el 17%. Está comprando acceso a capital. Está comprando seguridad jurídica para el inversor extranjero. Está comprando competitividad. El problema de Latinoamérica no es que cede demasiado en sus CDI. Es que tiene demasiado pocos CDI. República Dominicana, con sus dos convenios, es el ejemplo extremo.

VIII. Lo que Dominicana necesita y lo que el CIAT no le dará

Lo que República Dominicana necesita no es una Cláusula Tipo que blinde sus tasas actuales. Necesita más CDI. Necesita convenios con Estados Unidos — su primer socio comercial — y no los tiene. Necesita convenios con China, con Corea, con los países del Golfo. Necesita que esos convenios incluyan cláusulas NMF genuinas — automáticas, con mecanismo de notificación pero sin pisos artificiales ni exclusiones sectoriales arbitrarias — que obliguen al sistema a converger hacia las tasas más competitivas que el país sea capaz de negociar.

Y necesita, sobre todo, que la discusión sobre política fiscal internacional no esté monopolizada por organismos cuya función institucional es recaudar más, sino abierta a quienes generan la riqueza que después se recauda. El trabajo de Carolina Reina Martínez merece lectura atenta — su taxonomía, su jurisprudencia, su base de datos son herramientas de primera calidad para el tributarista internacional —. Pero hay que leerlo sabiendo desde dónde se escribe.

El CIAT no produce investigación neutral sobre fiscalidad internacional. Produce herramientas para administraciones tributarias. La Cláusula Tipo propuesta no es una recomendación académica desinteresada. Es una pieza de política fiscal diseñada para que los Estados mantengan el control de las tasas en un entorno de creciente competencia fiscal global.

Para Latinoamérica — y para República Dominicana en particular — la cuestión no es si debe incluir cláusulas NMF en sus CDI. Es qué tipo de NMF conviene a un país que necesita más capital, más inversión y más tratados. No más candados.

Referencias citadas

Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, adoptada el 23 de mayo de 1969, artículos 31, 32 y 33.

Convenio entre el Reino de España y la República Dominicana para evitar la doble imposición y prevenir la evasión fiscal en materia de impuestos sobre la renta, y su Protocolo, hechos en Madrid el 16 de noviembre de 2011 (BOE núm. 148, de 19 de junio de 2014).

Convenio entre la República Dominicana y Canadá para evitar la doble tributación y prevenir la evasión fiscal, firmado el 6 de agosto de 1976.

Norma General 11-22 de la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), sobre el otorgamiento de beneficios contenidos en los convenios para evitar la doble tributación, 28 de octubre de 2022.

Assessing Officer (International Taxation) vs. M/S Nestlé SA, Corte Suprema de India, 19 de octubre de 2023.

Concentrix Services Netherlands BV y Optum Global Solutions International BV, Alto Tribunal de Delhi, 2021.

Consejo de Estado de Colombia, Sección Cuarta, Radicado 11001-03-27-000-2020-00029-00, 2024.

Jalan, N., Manzi, G. y Arcil, G. G., «Most favoured nation clauses in tax treaties: Comparative analysis and main issues», World Tax Journal, 2024.

Reina Martínez, C., «Concepto y tipología de la cláusula de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición», Jurídicas, vol. 20, núm. 2, 2024, pp. 266-288.

Reina Martínez, C., Análisis comparativo de las cláusulas de nación más favorecida en los convenios para evitar la doble imposición: la experiencia en la región latinoamericana, Beca de Investigación CIAT/AEAT/IEF, Centro Interamericano de Administraciones Tributarias, 2026 (ISBN 978-9962-750-06-2). Disponible en: www.ciat.org.

Banco Central de la República Dominicana (BCRD), Informe sobre inversión extranjera directa al cierre de 2025, febrero de 2026.

Cámara Oficial de Comercio de España en República Dominicana (Camacoes), datos sobre IED española en RD 2025, abril de 2026.

Jesús Sánchez-Reolid García es abogado español radicado en República Dominicana. Presidente de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES. Especialista en derecho tributario internacional, derecho administrativo y arbitraje comercial internacional. Máster en Arbitraje Comercial Internacional (UNIR).

Contacto: jesus@domine.es | reolid.com

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Durante décadas, el problema no fue la falta de protección, sino su exceso mal diseñado. Miles de inmuebles quedaron jurídicamente blindados, pero económicamente paralizados. No se podían vender, no se podían hipotecar, no se podían integrar en circuitos de financiación. La protección se convirtió en inmovilización.

La nueva ley corrige ese error. Permite constituir, pero también renunciar y desafectar. Devuelve al titular algo esencial: capacidad de decisión sobre el uso económico del activo.

Esta modernización era necesaria. Y es, al mismo tiempo, una puerta abierta a uno de los mecanismos de despojo patrimonial más antiguos del país.

El límite estructural: el crédito tributario

La ley establece que el bien de familia puede ser levantado frente a acreedores privilegiados por deudas tributarias, sin distinguir entre deudas anteriores o posteriores a la afectación.

Esta ausencia de distinción no puede interpretarse de forma aislada. Debe leerse a la luz de la naturaleza del crédito tributario, de la técnica legislativa y del sistema jurídico en su conjunto.

El crédito tributario es de orden público, goza de privilegios legales y dispone de mecanismos de ejecución reforzada. Una limitación a su eficacia exigiría una previsión expresa, que la ley no contiene.

Además, la técnica normativa es clara: donde la ley no distingue, no corresponde al intérprete introducir distinciones. La omisión, en este contexto, no es neutra. Opera en favor de la eficacia del crédito fiscal.

Este resultado no es una anomalía dominicana. En España, la Ley de Enjuiciamiento Civil permite la ejecución sobre la vivienda habitual del deudor bajo determinadas condiciones, incluso frente a deudas públicas. El esquema se repite en otros ordenamientos: la protección patrimonial familiar cede cuando entra en juego el interés público.

A quién le habla esta ley — y a quién deja expuesto

Esta norma tiene un destinatario implícito: el propietario con patrimonio mixto. Empresarios, profesionales o inversionistas que combinan activos personales y activos productivos, y que necesitan gestionar riesgo sin paralizar su capacidad económica.

Para ese perfil, la ley funciona. La desafectación es una herramienta de gestión inteligente.

Esa misma flexibilidad que el planificador utiliza como herramienta opera de forma muy distinta cuando quien decide no tiene estructura.

Porque la ley tiene otro destinatario real, que el discurso oficial celebra y el texto normativo desprotege: el beneficiario de vivienda social.

Miles de familias dominicanas han recibido títulos de propiedad a través del Plan Nacional de Titulación. Esos títulos llegaban automáticamente afectados como bien de familia. La ley los libera de esa condición para permitirles acceder al crédito. El Gobierno presenta eso como un logro. Y en abstracto, lo es.

El problema no es el acceso al crédito. El problema es lo que viene después.

El hombre del maletín

La República Dominicana tiene un operador informal que prospera en cada reforma inmobiliaria: el intermediario que se interpone entre el beneficiario vulnerable y el valor económico de su bien. No aparece en los considerandos de la ley. No tiene nombre en ninguna exposición de motivos. Pero lleva décadas operando con una eficiencia que ninguna norma ha logrado desarticular.

El mecanismo es conocido. El Estado titula un inmueble a una familia de escasos recursos. Aparece el intermediario con una oferta de dinero inmediato, una firma, y una promesa que el beneficiario no tiene capacidad de evaluar jurídicamente. La familia firma. Cobra una fracción del valor real. Y vuelve a donde estaba.

El bien ha cambiado de manos. El Estado ha subsidiado, en última instancia, al especulador.

Antes de la Ley 82-25, ese mecanismo existía, pero tenía fricción. El bien de familia de pleno derecho era inembargable e inalienable. Eso no impedía el despojo informal, pero lo complicaba.

La nueva ley simplifica la desafectación. La hace más ágil. Más accesible.

Para el planificador sofisticado, eso es una mejora técnica indiscutible.
Para el intermediario predatorio, es una mejora operativa igual de indiscutible.

La ley no distingue entre los dos.

Las tres utilidades reales — y su condición

Protección frente a terceros privados. En este plano, la ley cumple su función sin fisuras. El bien de familia actúa como barrera frente a acreedores civiles, reclamaciones comerciales y conflictos patrimoniales ordinarios. El bloqueo registral aísla el núcleo familiar del riesgo derivado de la actividad económica.

Lógica de temporalidad: el patrimonio como sistema dinámico. El bien de familia introduce una lógica de uso temporal del activo. Un mismo inmueble puede cumplir funciones distintas en momentos distintos: protección en una fase, productividad en otra, y de nuevo protección si las condiciones lo aconsejan. Pero la reversión no es automática ni neutra. Volver a afectar el inmueble exige que esté libre de cargas y gravámenes. La estrategia no es circular por inercia. Es alternar protección y disponibilidad en función del ciclo patrimonial, lo que presupone capacidad de decisión informada. Quien no tiene esa capacidad no gestiona el ciclo. Lo sufre.

Ordenación fiscal indirecta. El bien de familia no neutraliza el crédito tributario. Pero precisamente por esa razón, obliga a estructurar el patrimonio de forma más rigurosa: separar activos esenciales de activos expuestos, anticipar contingencias fiscales, diseñar estructuras donde la deuda tributaria no afecte al núcleo familiar. No protege de la deuda tributaria. Obliga a anticiparla. Esa obligación es una ventaja para quien tiene estructura. Es una carga adicional para quien no la tiene.

Conclusión

La Ley 82-25 no ofrece una protección absoluta. Ofrece una herramienta utilizable con inteligencia.

Protege frente a terceros. No protege frente al Estado.

Introduce la posibilidad de decidir cuándo un activo está protegido y cuándo está disponible. Pero esa posibilidad vale lo que vale la capacidad de quien decide.

El Estado dominicano lleva décadas construyendo viviendas para familias vulnerables. Con esta ley, ha facilitado el mecanismo para que esas viviendas cambien de manos en una generación.

No con violencia. Con firmas.
No con engaño declarado. Con asimetría de información.
No contra la ley. Con la ley.

Eso no es modernización. Es la misma historia de siempre, con mejor redacción normativa.

El problema no es que la ley permita la desafectación. El problema es que la permite sin distinguir entre quien decide libremente y quien es inducido a decidir.

Esa distinción no es un detalle técnico. Es la diferencia entre una reforma que protege y una reforma que transfiere.

Jesús Reolid

Abogado y Asesor Fiscal.

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Jesús Sánchez-Reolid García · Viernes Santo, 2026.

Hoy se lee la Pasión. Y en ella, como cada año, pasa inadvertido lo esencial: no es un relato de fe. Es el primer expediente judicial de la historia. Y contiene, en tres personajes, el mapa completo de por qué la justicia fracasa.
No son tres fallos independientes. Son un sistema. Un ecosistema. Porque la corrupción necesita impunidad, la impunidad necesita pasividad institucional, y la pasividad institucional necesita silencio. El silencio de los que miran. El silencio de los que saben. El silencio que no es punible pero sin el cual nada de lo demás sería posible.
Todo empieza en Pedro. Todo termina en Pedro.
Judas, o la corrupción
«¿Qué me daréis si os lo entrego?»
Esa pregunta se repite cada día en tribunales, en despachos administrativos, en licitaciones públicas. La formulan en voz baja, con eufemismos, con intermediarios. Pero es siempre la misma: ¿cuánto vale traicionar lo que debería ser intocable?
Judas no traiciona a un hombre. Mercantiliza la lealtad institucional. El juez corrupto no vende una sentencia: vende la confianza de un pueblo entero en que existe algo llamado justicia. Treinta monedas de plata. Eso costó entonces. Hoy cuesta más. O menos. Depende del país, del tribunal y de lo cómoda que sea la impunidad.
La corrupción no es un defecto del sistema. Es su cáncer. Y cuando se detecta, suele ser porque ya ha hecho metástasis.
Pero Judas, solo, no puede operar. Necesita un Pilato que mire hacia otro lado. Y un Pedro que calle.
Pilato, o la denegación de justicia
«No encuentro culpa en él.»
Pilato sabe. Tiene la potestas. Tiene la convicción. Y no hace nada.
Hay algo peor que un juez corrupto: un juez cobarde. El corrupto al menos tiene un precio; el cobarde ni siquiera necesita que le paguen para abandonar al inocente. Le basta el miedo. Le basta el cálculo político de que proteger al débil tiene un costo que no está dispuesto a asumir.
El gesto de lavarse las manos es la imagen más precisa de lo que en derecho procesal llamamos vulneración de la tutela judicial efectiva. Pilato no niega que el reo sea inocente. Lo reconoce expresamente. Y luego se desentiende. El sistema funciona formalmente —hay jurisdicción, hay competencia, hay valoración de la prueba, hay convicción del juzgador— pero la tutela no llega. El derecho se pronuncia, pero no protege. La sentencia existe, pero no se ejecuta.
«Inocente soy de la sangre de este justo.» La frase más cargada de ironía involuntaria que jamás se haya pronunciado en un estrado. Porque la inocencia de Pilato es exactamente su culpa.
En América Latina, Pilato no es una excepción. Es una categoría. Hay sentencias que nacen ejecutoriadas y mueren sin ejecutarse. Hay derechos fundamentales reconocidos en la Constitución que jamás han descendido a la realidad de un ciudadano concreto. El garantismo vacío: normas impecables, ejecución inexistente. Responsabilidad patrimonial del Estado por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia que nadie reclama porque reclamarla exige, otra vez, un acto de coraje.
Pero Pilato tampoco opera solo. Se lava las manos porque sabe que nadie le pedirá cuentas. Porque los Pedros callan.
Pedro, o el silencio que lo sostiene todo
«No conozco a ese hombre.»
Pedro es el personaje más perturbador. Porque Pedro no es el sistema. Pedro somos nosotros.
Quería ser valiente. Lo prometió. «Aunque tenga que morir contigo, jamás te negaré.» Lo dijo en serio. Y cuando llegó el momento, falló. Tres veces. No por maldad, no por precio, no por cálculo político. Por miedo.
Pedro es el testigo que no declara. El abogado que sabe que hay una injusticia y decide que no es su problema. El colegiado que ve cómo un compañero viola la ética profesional y calla porque denunciarlo tiene consecuencias. El ciudadano que contempla la arbitrariedad administrativa y calcula que enfrentarla le costaría más que soportarla.
Y aquí está la trampa jurídica: Pedro no es culpable en sentido estricto. No ha prevaricado. No ha cohechado. No ha denegado justicia. Ha callado. Y el silencio, en la mayoría de los ordenamientos, no es punible.
Pero es el silencio de Pedro el que hace posible todo lo demás. Sin los Pedros, los Judas no tendrían mercado y los Pilatos no tendrían coartada. La cobardía colectiva no es la causa de la corrupción ni de la denegación de justicia. Es su condición de posibilidad. Su oxígeno. Su garantía de continuidad.
Por eso Pedro es el núcleo de este artículo. Porque contra Judas caben tipos penales. Contra Pilato cabe la responsabilidad del Estado. Pero contra Pedro no cabe norma. Contra Pedro solo cabe cultura. Y la cultura jurídica de un país se mide, precisamente, por la cantidad de Pedros que produce.
El canto del gallo
El relato culmina con un detalle que la tradición literaria anterior consideraba irrelevante: un hombre corriente llora. Un pescador. No un rey, no un guerrero. Un tipo común que se avergüenza porque no estuvo a la altura.
Aristóteles había reservado la tragedia para los nobles y la comedia para el vulgo. Que el narrador del Evangelio dirija su mirada compasiva hacia Pedro —hacia el hombre común que fracasa— rompe una jerarquía milenaria del sufrimiento.
El derecho moderno nació de esa misma ruptura. La gran conquista del constitucionalismo no es haber creado tribunales, sino haber establecido que la dignidad del último ciudadano merece la misma protección que la del más poderoso. Que el pescador tiene derecho a la tutela judicial efectiva. Que su dolor no es comedia.
Pero esa conquista se queda en el papel si el sistema depende del heroísmo para funcionar. Si denunciar una injusticia requiere coraje, si defender al débil exige arriesgarlo todo, si alzar la voz tiene un costo que nadie debería pagar, entonces el sistema ha confesado su fracaso.
La aspiración última del derecho no es producir héroes. Es hacerlos innecesarios.
Un ordenamiento que solo entrega justicia cuando alguien se atreve a ser excepcional no merece llamarse Estado de Derecho. La justicia no puede ser un acto de heroísmo. Tiene que ser un resultado del sistema. Tiene que ser procesable: capaz de convertirse en protección real para personas reales. No basta con que la norma exista. Tiene que funcionar. Tiene que llegar.
El sistema en Viernes Santo
Hoy es Viernes Santo. Hoy los tribunales están cerrados. Pero las tres patologías siguen operando. Porque no necesitan audiencias para funcionar. Les basta el silencio.
Mientras la justicia dependa de la valentía individual y no de la solidez institucional, seguiremos teniendo Judas que venden, Pilatos que firman sentencias que nadie ejecuta y Pedros que lloran a solas después de haber callado cuando debían hablar.
Y el gallo seguirá cantando cada mañana.
El expediente sigue abierto. Y nadie quiere firmar la sentencia.

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Hay decisiones judiciales que pasan discretamente por la vida jurídica de un país.
Y hay otras que, sin hacer ruido, cambian las reglas del juego.

La sentencia TC/0129/26 del Tribunal Constitucional pertenece claramente al segundo grupo.

El caso podría resumirse así: una abogada, Lilia Fernández León, interpuso una acción directa de inconstitucionalidad contra los artículos 73 al 77 del Decreto 1290 de 1983, que ratifica el Código de Ética del Colegio de Abogados. Esos artículos configuraban todo el régimen disciplinario de la profesión: tipificaban infracciones, graduaban sanciones —desde la amonestación hasta la inhabilitación perpetua— y otorgaban al Tribunal Disciplinario márgenes de discrecionalidad amplísimos.

Pero detrás de esa discusión aparentemente corporativa se escondía una pregunta mucho más profunda:

¿Quién puede decidir qué conductas son sancionables para un abogado y qué castigos pueden imponerse?

La respuesta del Tribunal Constitucional ha sido clara, directa y profundamente constitucional.

No puede hacerlo un decreto.
No puede hacerlo un reglamento.
No puede hacerlo una norma corporativa ratificada por el Ejecutivo.

Solo puede hacerlo la ley.

Y esa diferencia, que para el jurista distraído puede parecer formal, en realidad es la diferencia entre un Estado constitucional y uno que no lo es.

Lo que estaba en juego

Durante más de cuatro décadas, el Código de Ética del Colegio de Abogados fue el instrumento que sustentó todo el aparato disciplinario de la profesión jurídica dominicana. Ratificado mediante un decreto presidencial de 1983, a partir de ese instrumento se construyó un sistema completo: conductas prohibidas, sanciones escalonadas, márgenes de discrecionalidad para el juzgador disciplinario.

Era una práctica aceptada.
Era una práctica habitual.
Pero desde el punto de vista constitucional era un edificio construido sobre arena.

El Tribunal Constitucional acaba de recordarnos por qué.

El núcleo de la decisión: reserva de ley y separación de poderes

En su sentencia, el Tribunal declara inconstitucionales los artículos 73 al 77 del Decreto 1290 por violar dos principios fundamentales: la separación de poderes (artículo 4 de la Constitución) y la reserva de ley en materia sancionadora (artículos 40.13, 69.7 y 74.2).

El razonamiento es jurídicamente impecable.

Las infracciones y sanciones disciplinarias forman parte del llamado ius puniendi estatal —es decir, del poder del Estado de castigar conductas que considera contrarias al orden jurídico— que comparte los mismos principios básicos del derecho penal: legalidad, tipicidad, proporcionalidad y debido proceso. El Tribunal lo dice sin ambages: el principio de legalidad en materia penal resulta trasladable mutatis mutandis al establecimiento de sanciones administrativas.

Y esos principios exigen algo muy concreto: que la conducta prohibida y la sanción correspondiente estén definidas en una norma con rango de ley.

No en un decreto.
No en un código de ética.
No en un reglamento ratificado por el Poder Ejecutivo.

En una ley aprobada por el Congreso Nacional.

Cuando esa definición se delega a normas reglamentarias o corporativas, lo que se produce —dice el Tribunal— es una usurpación de la función legislativa. El Ejecutivo se convierte en legislador material. Y eso, en un Estado constitucional, no es una irregularidad: es una patología.

El anclaje interamericano: la Corte IDH ya lo había dicho

Uno de los pasajes más relevantes de la sentencia es la referencia a la Opinión Consultiva OC-6/86 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, donde se analizó el sentido de la palabra «leyes» en el artículo 30 de la Convención Americana.

La pregunta que se planteó Uruguay en aquella ocasión era exactamente la misma que subyace en este caso dominicano: cuando se habla de «leyes» que restringen derechos, ¿se refiere a leyes en sentido formal —emanadas del Parlamento con las formas constitucionales— o a ley en sentido material, como sinónimo genérico de ordenamiento jurídico?

La Corte Interamericana fue categórica: ley en sentido formal.

El razonamiento que ofrece la Corte —y que el Tribunal Constitucional dominicano incorpora a su argumentación— es de una claridad demoledora: la protección de los derechos humanos exige que las restricciones se establezcan por una ley adoptada por el Poder Legislativo. A través de ese procedimiento no solo se inviste al acto del asentimiento de la representación popular, sino que se permite a las minorías expresar su inconformidad, proponer alternativas, participar en la formación de la voluntad política y evitar que la mayoría actúe arbitrariamente.

Dicho de otro modo: el procedimiento legislativo no es un trámite burocrático. Es una garantía democrática. Y cuando se elude ese procedimiento para imponer sanciones que pueden llegar hasta la inhabilitación perpetua de un profesional, se está eludiendo la garantía misma.

La unanimidad insólita: cuando hasta el demandado reconoce el vicio

Hay un dato en esta sentencia que merece ser destacado porque es extraordinario.

La accionante, la Procuraduría General de la República y la Consultoría Jurídica del Poder Ejecutivo coincidieron en el diagnóstico: los artículos impugnados son inconstitucionales. Nadie defendió la constitucionalidad de las normas atacadas.

Repárese en lo que eso significa: el propio Poder Ejecutivo reconoció ante el Tribunal Constitucional que un decreto suyo viola la Constitución. Y fue más allá: admitió que la Ley 3-19 —la propia ley del Colegio de Abogados— incurrió en una inconstitucionalidad por conexidad al remitir al Código de Ética la determinación de infracciones y sanciones, materia que es indelegable.

Cuando todos los actores institucionales del caso reconocen la existencia del vicio constitucional, la discusión jurídica de fondo queda zanjada. Lo que abre el debate verdadero es otra cosa: los efectos de la decisión.

La inconstitucionalidad por conexidad: el artículo 116 de la Ley 3-19

El Tribunal no se limitó a declarar inconstitucionales los artículos del decreto. Aplicando el artículo 46 de la Ley 137-11, extendió la declaración al artículo 116 de la Ley 3-19 del Colegio de Abogados.

La razón es impecable: ese artículo, al disponer que las infracciones y sanciones disciplinarias son las establecidas en el Código de Ética vigente, operaba como una delegación normativa en blanco. El legislador abdicó de una competencia que la Constitución le atribuye de forma indelegable. No definió las infracciones ni las sanciones; simplemente remitió a un decreto para que lo hiciera en su lugar.

El Tribunal lo califica con precisión: esa remisión constituye el soporte normativo que permite el desplazamiento ilegítimo de la potestad sancionadora hacia el ámbito reglamentario. Mantener vigente el artículo 116 habría dejado abierta la misma fuente de inconstitucionalidad.

Donde la sentencia flaquea: el diferimiento

Aquí es donde la decisión, siendo buena, pudo ser mejor. Y aquí es donde tres magistrados pronunciaron lo que la mayoría no se atrevió a decir con todas sus consecuencias.

El Tribunal decidió diferir los efectos de la inconstitucionalidad por un año, adoptando una sentencia exhortativa para que el Congreso legisle en ese plazo. La justificación: evitar un vacío normativo en el régimen disciplinario de la abogacía.

El argumento es prudente. Pero la prudencia tiene un coste.

Porque lo que el diferimiento implica, en la práctica, es que durante un año más se seguirán imponiendo sanciones disciplinarias a abogados con base en normas que el propio Tribunal acaba de declarar contrarias a la Constitución. Se seguirá castigando con un instrumento que carece de cobertura constitucional. Se mantendrá vigente un régimen sancionador dictado por una autoridad que carecía de competencia para dictarlo.

Y eso, en materia de derechos fundamentales, es difícil de justificar.

Los tres votos salvados: la conciencia constitucional del Tribunal

Si la sentencia mayoritaria es buena, los votos salvados de los magistrados Miguel Valera Montero, José Alejandro Ayuso y Amaury A. Reyes Torres son extraordinarios. Los tres coincidieron con la inconstitucionalidad declarada. Pero los tres disintieron del diferimiento. Y sus argumentos merecen ser leídos con atención, porque contienen la doctrina constitucional más rigurosa de toda la decisión.

Valera Montero lo plantea con claridad quirúrgica: la existencia de un vacío normativo no constituye, por sí sola, motivo suficiente para diferir los efectos de la inconstitucionalidad. Diferir exige un juicio de ponderación: hay que demostrar que el vacío normativo produce un perjuicio mayor a la Constitución que la propia vigencia de la norma inconstitucional. Y en este caso —observa Valera Montero— la mayoría de las conductas disciplinarias tipificadas en el decreto pueden ser perseguidas a través de procesos civiles o penales ordinarios, que además ofrecen más garantías al profesional procesado. El vacío, por tanto, no es tan vacío como parece.

Ayuso va más lejos: la graduación temporal de una sentencia de inconstitucionalidad no puede operar como un mecanismo de convalidación provisional de normas dictadas por autoridad manifiestamente incompetente. Admitir la vigencia transitoria de un régimen sancionador inconstitucional —dice Ayuso— implica aceptar que durante ese lapso se sigan imponiendo sanciones carentes de cobertura legal, con afectación directa a derechos fundamentales y en abierta contradicción con el principio de separación de poderes, que es principio cardinal del ordenamiento constitucional. Y cierra con una exigencia metodológica que debería convertirse en estándar: cuando las infracciones constitucionales recaen sobre la competencia y la separación de poderes, el tribunal debe disponer la inconstitucionalidad con efectos inmediatos o, de lo contrario, motivar de forma reforzada la necesidad de diferir.

Reyes Torres remata con la argumentación más contundente de las tres: si la base del Estado social y democrático de derecho es la persona y su dignidad, mantener un régimen sancionatorio en curso ante una incompatibilidad manifiesta con la Constitución equivale a convalidar las infracciones constitucionales. Y concluye con una frase que debería figurar en cualquier manual de derecho constitucional dominicano: «La Constitución es incómoda, como sucede en la democracia constitucional republicana, en la que las personas esperan ser sometidas a un procedimiento sancionatorio con base en normas dictadas por autoridades competentes.»

Eso no es un voto salvado. Es una declaración de principios.

Lo que viene: el desafío legislativo

La sentencia le abre al Congreso Nacional una ventana de un año para legislar. Y el encargo es preciso: regular mediante ley formal el régimen disciplinario del ejercicio de la abogacía, estableciendo de manera expresa, clara y precisa las infracciones y sanciones correspondientes, conforme a los principios de legalidad, tipicidad, proporcionalidad y razonabilidad.

No es un encargo menor.

Exige que el legislador defina con rigurosidad qué conductas constituyen infracción disciplinaria. Que gradúe las sanciones de forma proporcional. Que garantice el debido proceso. Que respete el contenido esencial del derecho al trabajo y la libertad profesional. Que construya un sistema disciplinario que pase el test de constitucionalidad que el Decreto 1290 no pudo superar.

Y exige, sobre todo, que el legislador no repita el error de delegar lo indelegable. El Código de Ética podrá complementar, pormenorizar, concretar. Pero el núcleo de la prohibición y la sanción tiene que estar en la ley. Ese es el estándar que la Constitución impone y que el Tribunal acaba de recordar.

Lo que esta sentencia significa

La sentencia TC/0129/26 no es solo una discusión sobre abogados. Es una afirmación sobre la arquitectura del poder en un Estado constitucional.

Cuando el Estado castiga —ya sea con cárcel, con multa, con suspensión profesional o con inhabilitación—, necesita ley. No ley en sentido vago, sino ley en sentido formal: aprobada por el Congreso, debatida por la representación popular, sometida al control democrático.

Eso es lo que la Constitución exige.
Eso es lo que la Convención Americana exige.
Eso es lo que la Corte Interamericana ha dicho.
Y eso es lo que el Tribunal Constitucional dominicano acaba de confirmar.

A veces el Derecho avanza con grandes reformas.
Otras veces avanza con decisiones que simplemente recuerdan algo fundamental.

Que la Constitución no es un adorno.
Es un límite.

Y cuando ese límite se cruza, tarde o temprano aparece un tribunal para recordarlo.

Aunque —como recordaron Valera Montero, Ayuso y Reyes Torres— hay un punto en el que la prudencia deja de ser virtud.

Y ese punto se alcanza cuando un tribunal declara que una norma viola la Constitución…
pero decide que puede seguir aplicándose.

Porque la Constitución admite interpretaciones.
Admite debate.

Lo que no admite es espera.

Jesús Reolid .
Santo Domingo, marzo de 2026

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La ausencia de una definición formal

En la República Dominicana no existe una categoría académica ni profesional reconocida oficialmente bajo el nombre de Asesor Fiscal. No hay un programa universitario que otorgue ese título como tal, ni una norma que delimite sus competencias con precisión. Lo que hay es una realidad de mercado: abogados, contadores públicos autorizados, economistas y administradores de empresas que, con mayor o menor rigor, ofrecen servicios de planificación, cumplimiento y defensa en materia tributaria, y que empiezan a estampar esa denominación en sus tarjetas de presentación y perfiles de LinkedIn.

Hay que reconocer, sin embargo, que el país no carece por completo de esfuerzos organizativos en esta dirección. El Consejo Nacional de Consultores Impositivos (CONACI) es una institución sin fines de lucro dirigida específicamente a asesores y consultores impositivos independientes, cuyo objetivo declarado es mantener en estudio permanente el sistema tributario dominicano y actualizar a sus asociados en materia de tributos, reglamentos, normas generales y procedimientos administrativos. El CONACI representa un paso relevante hacia la institucionalización de la consultoría fiscal en el país, aunque su alcance todavía no equivale a un marco regulatorio formal con estándares de habilitación profesional obligatorios. Por su parte, el Instituto de Contadores Públicos Autorizados de la República Dominicana (ICPARD), regulado por la Ley 633, agrupa y regula a los CPA, profesionales que, por mandato legal, están facultados para brindar consultas y asesorías en materia impositiva. De hecho, muchos de los asesores fiscales más experimentados del país provienen precisamente de la profesión contable, y su dominio de la contabilidad les da una ventaja operativa considerable. Mención aparte merece la Asociación Tributaria de la República Dominicana (ATRIRD), que opera como branch de la International Fiscal Association (IFA) — la única organización no gubernamental a nivel mundial dedicada al estudio del Derecho Fiscal Internacional — y como representante autorizada del Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario (ILADT) en el país. La ATRIRD desarrolla una labor educativa y de certificación profesional en materia tributaria, expidiendo las credenciales de Consultor Tributario Certificado (CTC) y Experto en Derecho Tributario Certificado (EDTC), certificaciones que gozan de reconocimiento en el ámbito empresarial dominicano. Su vinculación con el IFA y el ILADT le confiere, además, una proyección internacional que conecta a los profesionales tributarios dominicanos con la comunidad fiscal global. Lo que diferencia la función de asesoría fiscal no es la formación de origen, sino la amplitud de competencias que se integran en el ejercicio, como veremos a continuación.

En España, la figura del asesor fiscal se consolidó a finales del siglo XX con la creación del Registro de Economistas Asesores Fiscales (REAF) y la Asociación Española de Asesores Fiscales (AEDAF), organismos que aportaron identidad corporativa, formación continua obligatoria y estándares deontológicos. En la República Dominicana, instituciones como el CONACI, el ICPARD y la ATRIRD sientan bases importantes, pero estamos todavía en una fase en la que la práctica supera al marco institucional que la define y la regula.

Más allá de lo tributario: la verdadera extensión de la asesoría fiscal

La palabra fiscal induce un error de percepción. Sugiere que el asesor se limita al cálculo del impuesto, a la preparación de declaraciones juradas y a la gestión de obligaciones ante la Dirección General de Impuestos Internos (DGII). Eso es solo la superficie.

Un asesor fiscal competente opera en la intersección de varias disciplinas jurídicas y económicas. Su trabajo no es resolver la tributación de manera aislada, sino integrar la variable tributaria dentro de la toma de decisiones empresariales. Y eso exige un dominio que va bastante más allá del Código Tributario dominicano (Ley 11-92) o de la Ley General Tributaria española.

Las competencias esenciales del Asesor Fiscal

Derecho Tributario como eje vertebrador

Es el núcleo. El asesor fiscal domina la normativa tributaria sustantiva y adjetiva del territorio en que opera: impuestos directos e indirectos, regímenes especiales, incentivos fiscales, procedimientos de determinación de la obligación tributaria, recursos administrativos y jurisdiccionales. Pero no se queda en la letra de la ley: interpreta la jurisprudencia, las normas generales de la Administración Tributaria, y anticipa los criterios que pueden aplicarse en una fiscalización.

En el contexto dominicano, esto significa conocer con precisión la Ley 11-92 y sus modificaciones, la Ley 253-12 sobre el fortalecimiento de la capacidad recaudatoria del Estado, los regímenes de zonas francas (Ley 8-90), de inversión extranjera (Ley 16-95), de turismo (Ley 158-01), y las normas generales emitidas por la DGII, entre otras fuentes. El asesor fiscal que solo conoce una de estas piezas está operando con un mapa incompleto.

Derecho de Empresa en sentido amplio

La tributación no existe en el vacío. Se proyecta sobre operaciones mercantiles, estructuras societarias, contratos civiles, relaciones laborales y decisiones patrimoniales. El asesor fiscal necesita entender el Derecho Comercial (sociedades, transformaciones, fusiones, escisiones), el Derecho Civil (contratos, garantías, sucesiones), el Derecho Laboral (costos laborales, seguridad social, terminación de relaciones de trabajo) y el Derecho Corporativo (gobernanza, actas, decisiones de socios o accionistas).

¿Por qué? Porque cada decisión empresarial tiene una consecuencia tributaria. La elección del tipo societario, la estructura de financiamiento, la política de distribución de dividendos, el régimen de compensación de ejecutivos: todo tributa, y todo puede tributar de maneras distintas según cómo se articule jurídicamente.

Capacidad contable y financiera

El asesor fiscal lee e interpreta estados financieros. Si su formación de base es contable, esta competencia la trae incorporada y constituye una fortaleza natural. Si proviene del Derecho o de la Economía, necesita adquirirla con rigor suficiente para dialogar con la contabilidad y, cuando sea necesario, cuestionar el tratamiento fiscal de determinadas operaciones. En cualquier caso, el asesor fiscal entiende las diferencias entre resultado contable y base imponible, identifica partidas que generan diferencias temporarias o permanentes, y detecta contingencias fiscales en los balances.

Lo que convierte al profesional contable en asesor fiscal — y lo que convierte al abogado tributarista en asesor fiscal — es precisamente la capacidad de ir más allá de su disciplina de origen e integrar las demás. El contador que además domina el marco jurídico-empresarial, y el abogado que además domina la lectura financiera, están en condiciones de ofrecer una asesoría fiscal completa. Lo decisivo no es de dónde se viene, sino cuántas de estas competencias se reúnen en el ejercicio profesional.

Esto le permite, además, establecer planificaciones a corto y medio plazo: proyecciones de carga tributaria, estimaciones de pagos anticipados, y estrategias de optimización que no crucen la línea de la elusión agresiva o la evasión.

El ciclo completo: del nacimiento a la liquidación

Un buen asesor fiscal sabe cómo constituir una empresa — desde un pequeño negocio unipersonal hasta una estructura multinacional con subsidiarias en varias jurisdicciones — y sabe cómo cerrarla o liquidarla cuando llega el momento. Conoce las implicaciones tributarias de cada fase del ciclo vital empresarial: constitución, operación, reestructuración, disolución y liquidación. Cada etapa tiene sus propias trampas fiscales, y el asesor debe anticiparlas todas.

Interlocutor de la Dirección

El asesor fiscal no trabaja en la trastienda. Habla directamente con la dirección de la empresa, con claridad y sin ambigüedades. Informa sobre el estado del cumplimiento, alerta sobre riesgos, propone alternativas y, cuando es necesario, dice lo que la Dirección no quiere escuchar. Esta función de interlocución franca es quizá la menos técnica de todas, pero posiblemente la más valiosa: un asesor fiscal que solo dice lo que el cliente quiere oír no es un asesor, es un cómplice.

La asesoría fiscal como función, no como título

Conviene distinguir entre la preparación de impuestos y la asesoría fiscal, no como juicio de valor, sino como diferencia funcional. La preparación de impuestos se centra en el cumplimiento: calcular, declarar y presentar. La asesoría fiscal añade capas de planificación, estructuración y defensa. La primera mira hacia atrás (¿cuánto debo por el ejercicio cerrado?); la segunda mira hacia adelante (¿cómo opero para que la carga tributaria sea la legalmente óptima en los próximos ejercicios?).

Un mismo profesional — sea contador, abogado o economista — puede ejercer ambas funciones, y de hecho muchos lo hacen con solvencia. Lo relevante es que el mercado dominicano entienda que cuando contrata un “asesor fiscal” está contratando algo más que cumplimiento: está contratando visión estratégica, capacidad de anticipación y un enfoque interdisciplinario que integra lo tributario con lo empresarial. Esa claridad beneficia tanto al profesional como al cliente.

La necesidad de regulación

La República Dominicana se beneficiaría enormemente de un marco normativo o al menos deontológico que defina quién puede ejercer como asesor fiscal, con qué formación mínima, y bajo qué estándares de responsabilidad. Los cimientos existen: el CONACI ya agrupa a consultores impositivos independientes y promueve su actualización permanente; el ICPARD regula a los contadores públicos autorizados con competencias en materia impositiva; y la ATRIRD aporta certificación profesional y conexión con la comunidad fiscal internacional a través del IFA y el ILADT. Lo que falta es dar el salto de la agrupación voluntaria a un régimen de habilitación profesional con exigencias formativas, deontológicas y de responsabilidad que protejan tanto al profesional como al contribuyente. Mientras eso no ocurra, la calidad de la asesoría fiscal dependerá exclusivamente del criterio individual de cada profesional y de la capacidad del mercado para distinguir entre quien sabe y quien solo dice que sabe.

En un entorno donde la presión fiscal aumenta, donde la DGII amplía sus capacidades de fiscalización electrónica, y donde la complejidad normativa crece con cada reforma, el asesor fiscal no es un lujo: es una necesidad empresarial de primer orden.

Jesús Reolid es abogado, Presidente de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES, y especialista en Derecho Tributario, Administrativo y Arbitraje Internacional Comercial. Escribe desde Santo Domingo.

La entrada ¿Qué es un Asesor Fiscal? Una figura sin definición oficial, pero con un campo de actuación que excede lo tributario. se publicó primero en Jesús Reolid.

en República Dominicana

Alcance real, fundamentos jurídicos y estrategias de defensa

Por Jesús Reolid

En ningún ámbito del derecho contemporáneo el poder sancionador del Estado ha crecido tan rápido como en la lucha contra el lavado de activos. Bajo el argumento —legítimo en su finalidad— de proteger el sistema financiero, los Estados han construido uno de los aparatos regulatorios más extensos, intrusivos y severos del derecho administrativo moderno.

La República Dominicana no ha sido una excepción.

Con la Resolución núm. CONCLAFT-2024-01, el Comité Nacional Contra el Lavado de Activos y Financiamiento del Terrorismo actualizó las multas administrativas previstas en la Ley 155-17, elevando de manera significativa los montos de las sanciones aplicables a los sujetos obligados del sistema antilavado.

A primera vista, podría parecer una simple actualización técnica basada en el índice de precios al consumidor. Sin embargo, detrás de esta decisión se esconden cuestiones jurídicas, regulatorias y estratégicas que merecen un análisis más profundo.

Porque cuando el Estado incrementa el poder sancionador de la administración, siempre surge la misma pregunta esencial:

¿se trata de una actualización legítima del sistema o de un nuevo paso hacia un derecho administrativo sancionador cada vez más expansivo?

La actualización de las multas: lo que realmente cambió

La resolución del CONCLAFT se fundamenta en el artículo 89 de la Ley 155-17, que atribuye a dicho comité la responsabilidad de actualizar periódicamente las multas administrativas tomando como referencia el Índice de Precios al Consumidor publicado por el Banco Central.

La utilización del Índice de Precios al Consumidor como parámetro de actualización de sanciones administrativas constituye un mecanismo técnicamente razonable para preservar el valor real de las multas frente a la inflación, aunque no necesariamente el más idóneo desde la perspectiva del principio de proporcionalidad sancionadora, pues mide la evolución del costo de vida de los hogares y no la capacidad económica de los sujetos regulados.

Aplicando este criterio, el órgano técnico utilizó un factor de 1.39, equivalente a un incremento del 39 % respecto de los montos originalmente establecidos.

El incremento resultante es significativo. En términos prácticos, las sanciones quedan estructuradas del siguiente modo:

Pero el aspecto más delicado de la resolución no está únicamente en las sanciones a las empresas. También se incrementaron las multas personales a directivos y administradores, que ahora pueden oscilar entre 696 mil y más de 4.17 millones de pesos cuando se determine responsabilidad individual en la infracción administrativa.

Esto transforma radicalmente la lógica de cumplimiento normativo dentro de las organizaciones.

La responsabilidad deja de ser únicamente corporativa.

Ahora también es personal.

El fundamento jurídico: ¿puede una resolución aumentar las multas?

Aquí aparece el primer punto verdaderamente interesante desde la perspectiva jurídica.

El principio fundamental del derecho administrativo sancionador es el principio de legalidad, conforme al cual las sanciones deben estar previstas por ley. En otras palabras: la administración no puede inventar sanciones.

Sin embargo, la Ley 155-17 contiene una particularidad importante. La propia ley establece los rangos sancionadores iniciales, pero autoriza expresamente al CONCLAFT a actualizar las multas cada tres años en función del índice de precios al consumidor. Esto significa que la resolución no crea nuevas sanciones. Lo que hace es actualizar el valor económico de las ya existentes.

Desde el punto de vista técnico, la resolución actúa como un acto reglamentario de ejecución de la ley, algo perfectamente conocido en el derecho administrativo contemporáneo. En consecuencia, en términos generales, la resolución no vulnera el principio de legalidad sancionadora, porque la delegación normativa proviene directamente del legislador.

Ahora bien, esto no significa que el debate jurídico esté cerrado.

Porque cuando el aumento se acerca al cuarenta por ciento, surge una cuestión de fondo:

¿en qué punto una actualización deja de ser una simple indexación y comienza a convertirse en una alteración material de la sanción?

Esta pregunta no es trivial. Es uno de los debates centrales del derecho sancionador moderno. La doctrina comparada —especialmente en el ámbito europeo— ha señalado que la delegación normativa para actualizar sanciones tiene límites implícitos. Cuando la actualización acumula décadas o supera con creces la inflación real, puede producir un efecto material equivalente al de crear una nueva sanción más gravosa. En ese escenario, el argumento de la delegación legal empieza a debilitarse. No porque la resolución sea ilegal en sí misma, sino porque su aplicación retroactiva a conductas anteriores podría vulnerar el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras desfavorables, consagrado en el artículo 40.15 de la Constitución dominicana. Es una línea de defensa que merece atención.

La influencia internacional: el papel del GAFI

Para entender por qué el sistema dominicano se ha vuelto tan severo en materia antilavado, es necesario mirar más allá de las fronteras nacionales.

La Ley 155-17 no nació en el vacío. Es el resultado directo de las presiones regulatorias del Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), organismo intergubernamental que establece los estándares globales contra el lavado de activos y el financiamiento del terrorismo.

La evaluación mutua del GAFI sobre la República Dominicana —realizada en el marco de la cuarta ronda de evaluaciones— identificó debilidades estructurales en el sistema de prevención: supervisión insuficiente de sectores no financieros, aplicación inconsistente de las medidas de debida diligencia y un régimen sancionador considerado inadecuadamente disuasivo. El resultado fue una reforma profunda del sistema antilavado que amplió el número de sujetos obligados, fortaleció los mecanismos de supervisión y, sobre todo, incrementó notablemente el poder sancionador de los reguladores.

En este contexto, las multas elevadas no son un accidente.

Son una herramienta de política pública.

El objetivo es claro: crear un sistema donde incumplir sea más costoso que cumplir. Y, en paralelo, demostrar a los evaluadores internacionales que el Estado dominicano aplica sus normas con efectividad real. La próxima ronda de seguimiento del GAFI no perdona debilidades en la efectividad del sistema sancionador.

El verdadero impacto para las empresas

Muchos empresarios aún no han dimensionado el alcance real de estas sanciones.

Un error en el sistema de prevención de lavado ya no es un problema menor. Puede convertirse en un riesgo financiero considerable.

Una inmobiliaria que no aplique adecuadamente la debida diligencia a sus clientes. Un concesionario que no reporte operaciones sospechosas. Una empresa que no implemente correctamente su sistema de cumplimiento. Todos ellos pueden enfrentarse a multas millonarias.

Pero lo más relevante es que el riesgo no se limita a la empresa. También puede alcanzar a sus directivos.

Y eso cambia completamente el panorama.

Porque cuando la responsabilidad es personal, el cumplimiento deja de ser una formalidad.

Se convierte en una necesidad.

Las debilidades del sistema sancionador

Ahora bien, en la práctica jurídica dominicana ocurre algo paradójico.

Aunque el sistema sancionador es severo en el papel, muchas resoluciones administrativas presentan debilidades jurídicas que las hacen vulnerables a la impugnación. No se trata de anomalías aisladas. Es un patrón estructural que responde a la velocidad con que los órganos reguladores han expandido su actividad sancionadora sin que los equipos jurídicos internos hayan crecido en la misma proporción.

Las deficiencias más frecuentes son: falta de motivación suficiente en las resoluciones sancionadoras; imprecisión en la tipificación de las infracciones; errores en la calificación de la gravedad de la conducta; y vulneraciones del debido proceso administrativo en la fase de instrucción del expediente.

Estas debilidades no son argumentos de defensa artificiosos.

Son garantías constitucionales.

Y su correcta identificación es lo que separa una defensa eficaz de una resignación anticipada.

Estrategias de defensa frente a sanciones antilavado

Desde el punto de vista del litigio administrativo, existen cuatro líneas de defensa que han demostrado ser eficaces y que cualquier empresa o directivo que enfrente un procedimiento sancionador debería examinar desde el primer momento.

La primera consiste en examinar cuidadosamente la tipificación de la conducta. No basta con afirmar que una empresa incumplió su sistema de prevención. La administración debe demostrar con precisión qué obligación específica fue vulnerada, en qué norma concreta se recoge esa obligación y de qué manera la conducta del sujeto encaja en el tipo infractor. Una tipificación deficiente es, en muchos casos, causa suficiente de nulidad.

La segunda línea de defensa se centra en la motivación de la sanción. Cuando una autoridad impone una multa dentro de un rango legal, debe explicar por qué selecciona ese monto concreto y no uno menor. Sin una justificación clara y razonada, la sanción puede ser anulada por falta de motivación, incluso si la infracción está acreditada.

La tercera estrategia se basa en el principio de proporcionalidad. No todas las infracciones justifican las sanciones más elevadas. La administración está obligada a ponderar elementos como la gravedad de la conducta, el beneficio obtenido, el impacto real en el sistema de prevención y la conducta anterior del sujeto obligado. Una sanción desproporcionada es recurrible con base en principios constitucionales directamente aplicables.

Finalmente, uno de los argumentos más poderosos —y frecuentemente más descuidados— suele encontrarse en el debido proceso administrativo. Si el procedimiento sancionador no respetó el derecho de defensa, el acceso al expediente, el plazo para presentar alegatos o la posibilidad de proponer pruebas, la sanción puede ser anulada por violación constitucional, con independencia de si la infracción de fondo existió o no.

Para el compliance officer o el abogado de empresa que recibe una resolución sancionadora, la recomendación práctica es clara: antes de evaluar si la infracción fue real, analice si el procedimiento fue correcto. Con frecuencia, es ahí donde se gana.

Un sistema cada vez más duro

El sistema antilavado dominicano está evolucionando hacia un modelo de regulación intensiva, donde la supervisión y la sanción juegan un papel central. Esto responde a una lógica internacional clara. Los organismos globales exigen resultados concretos, y los Estados responden fortaleciendo su aparato sancionador.

Pero en todo sistema jurídico existe un equilibrio delicado.

El poder del Estado para sancionar debe convivir siempre con las garantías del derecho. Y ese equilibrio no se preserva solo. Se preserva con abogados que conocen las reglas, con empresas que toman en serio el cumplimiento y con operadores jurídicos que no aceptan la sanción como un destino inevitable.

La próxima actualización de multas llegará. Y con ella, nuevos procedimientos sancionadores.

La pregunta no es si su empresa está en el radar de los reguladores. La pregunta es si está preparada para cuando lo esté.

En el derecho sancionador hay una regla simple:

cuanto mayor es el poder del Estado para sancionar, mayor debe ser la vigilancia jurídica sobre ese poder.

La entrada Las nuevas multas del sistema antilavado se publicó primero en Jesús Reolid.

Su fortaleza no ha sido sentimental. Ha sido estructural.

El texto nació deliberadamente abierto. En los puntos donde el acuerdo era imposible, el constituyente optó por fórmulas amplias, incluso ambiguas. No fue una debilidad, sino una estrategia de supervivencia. Esa indeterminación permitió integrar proyectos políticos distintos bajo un mismo marco jurídico, evitando que cada alternancia de poder pusiera en cuestión el sistema entero. La Constitución no impuso un modelo cerrado; dejó espacio para que el poder fuera llenando ese margen a través de la práctica política y legislativa.

Pero el verdadero motor de esa adaptación ha sido doble: la jurisprudencia constitucional y el desarrollo legislativo orgánico.

El Tribunal Constitucional ha ido mucho más allá del mero control de constitucionalidad. A través de su jurisprudencia ha redefinido el alcance material de los derechos, el equilibrio territorial, la distribución competencial y los límites del legislador. Buena parte de la Constitución operativa hoy no está literalmente en el texto de 1978, sino en la interpretación que de él se ha hecho. Ello ha provocado un desplazamiento progresivo del poder constituyente hacia un órgano no electivo, planteando una tensión democrática que rara vez se aborda con la profundidad necesaria: la Constitución ha mutado sin que el pueblo haya sido convocado a revisarla.

A esa labor interpretativa se ha sumado la legislación orgánica. Leyes como la del Poder Judicial, la de financiación autonómica o las normas de desarrollo competencial han ido concretando —y en ocasiones modulando— el sentido práctico del texto constitucional. La mutación no ha sido solo judicial; también ha sido legislativa. El sistema ha aprendido a evolucionar sin activar el mecanismo formal de reforma.

El Estado autonómico es el ejemplo más visible. Diseñado como un proceso abierto, se ha expandido de forma asimétrica y conflictiva, generando tensiones que nunca han sido resueltas mediante una clarificación constitucional integral. La ausencia de cierre ha funcionado como válvula de escape, permitiendo la continuidad del sistema a costa de una creciente indeterminación.

A ello se añade la dimensión europea. La primacía del Derecho de la Unión ha transformado silenciosamente el sistema constitucional español, desplazando competencias y condicionando políticas públicas sin modificar el texto de 1978. Europa ha operado como un constituyente indirecto. Y cuando la mutación interpretativa no bastó, la reforma se produjo. La modificación del artículo 135 en 2011, aprobada con una rapidez inusual y bajo presión financiera y europea, demostró que el consenso puede forzarse cuando el margen de elasticidad se agota. El mito quedó erosionado; la estructura, intacta.

La rigidez de los procedimientos de reforma ha completado el cuadro. El modelo agravado, pensado para proteger el núcleo del pacto constitucional, actúa hoy como un auténtico candado político. Ante el coste institucional de una reforma profunda, los actores políticos han optado por otra vía: reinterpretar, desarrollar y adaptar sin reabrir el pacto constituyente.

La Constitución no ha exigido lealtad ideológica permanente, sino aceptación funcional por parte de los partidos y de las instituciones. Mientras el texto permita gobernar, alternar el poder y canalizar el conflicto, se mantiene. No porque genere adhesión emocional constante, sino porque no bloquea la operatividad del sistema.

Esa ha sido su fortaleza.

Pero también su límite.

La elasticidad que ha garantizado su longevidad ha desplazado el centro de gravedad hacia quien interpreta y desarrolla el texto. La Constitución formal permanece; la Constitución material evoluciona sin debate constituyente. La cuestión ya no es cuánto tiempo puede seguir funcionando este equilibrio, sino cuánto de la arquitectura constitucional originaria sigue operando hoy en los términos en que fue concebida y pactada.

Las constituciones no envejecen por el paso del tiempo. Envejecen cuando el poder aprende a habitarlas sin necesidad de renovarlas.

Jesús Sánchez-Reolid García

Abogado

Presidente de DÓMINE Abogados & Asesores

La entrada La fortaleza real de la Constitución de 1978 se publicó primero en Jesús Reolid.

El Derecho ante la Transición de la Calle a las Redes

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“Quien controla el espacio público controla la política. Siempre ha sido así.”

— Adaptación libre de Henri Lefebvre

Lic. Jesús A. Sánchez García

DOMÍNE ABOGADOS & ASESORES

Santo Domingo, República Dominicana

Febrero 2026

La calle que ya no es de asfalto

Toda civilización se ha definido por cómo organiza su espacio común. El ágora griega no era un mercado: era el lugar donde la palabra se convertía en norma. El forumromano no era decorado urbano: era el escenario donde el súbdito dejaba de serlo para convertirse en ciudadano. La calle medieval, la avenida ilustrada, la autopista del siglo XX: cada una representó un modelo de convivencia regulado por normas que, en el fondo, respondían a la misma pregunta: ¿cómo compartimos lo que es de todos?

Hoy esa pregunta ha cambiado de escenario, pero no de sustancia. El espacio público ya no es solo la acera, la plaza o el parque. Es también —y cada vez más— la red social, la plataforma digital, la nube donde almacenamos nuestra identidad documental y económica. La transición no es metafórica. Es estructural. Miles de millones de personas realizan hoy en Internet lo que antes requería presencia física: comercian, debaten, se asocian, protestan, crean. Y también agreden, defraudan, manipulan y excluyen.

Y sin embargo, el Derecho —esa disciplina cuya razón de ser es ordenar la convivencia— sigue en buena medida atrapado en categorías diseñadas para el mundo físico. El concepto de domicilio presupone paredes. La reunión pública asume una plaza con perímetro. El derecho de propiedad se construyó sobre la idea de cosa corporal. El Derecho del siglo XXI necesita, con urgencia, repensar sus fundamentos. No porque el mundo digital sea un capricho de la modernidad, sino porque ya no cabe en los moldes del espacio euclidiano.

La cuestión no es si regular o no las redes. La cuestión es si el Derecho llegará a tiempo o si, cuando llegue, el poder ya habrá cambiado de manos sin que nadie lo haya votado.

El “Derecho a la Ciudad”: Un marco que anticipa lo que viene

En 1968, Henri Lefebvre publicó Le Droit à la Ville. Su tesis era simple y radical a la vez: la ciudad no es un agregado de edificios e infraestructuras. Es un producto social. Y quienes la habitan tienen un derecho colectivo a participar en su configuración, a no ser excluidos de sus beneficios y a apropiarse —en sentido no patrimonial— del espacio común.

La doctrina fue desarrollada por David Harvey, Jordi Borja y otros, y alcanzó reconocimiento institucional con la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad (2005) y la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas (Hábitat III, 2016). Su contenido se articula en torno a tres ejes:

Acceso: Todo habitante tiene derecho a usar el espacio público en condiciones de igualdad.

Seguridad: El espacio público debe permitir el ejercicio de la libertad sin que la violencia o la intimidación sean barreras de facto.

Participación: Los ciudadanos no son usuarios pasivos del espacio urbano. Son agentes de su diseño y transformación.

Estos tres principios no son arbitrarios. Son las condiciones mínimas sin las cuales la convivencia degenera en exclusión, abuso o anomía. Y si esto vale para la calle de asfalto, la pregunta se impone:

¿Por qué aceptamos para la calle digital lo que jamás aceptaríamos para la calle física?

La gran ficción: Espacio “privado” con función pública

Aquí reside la primera gran mentira del mundo digital. El espacio donde hoy se ejerce la vida pública —la discusión política, el comercio, la información, la protesta— no es, en sentido jurídico, un espacio público. Es propiedad de corporaciones privadas que deciden unilateralmente quién entra, quién habla, quién es visible y quién es silenciado.

Hagamos el ejercicio. Imaginemos que la única plaza de una ciudad fuera propiedad de una empresa que pudiera expulsar a cualquier ciudadano sin proceso previo. Que decidiera qué conversaciones pueden mantenerse. Que cobrara por el derecho a ser escuchado. Que grabara cada palabra para venderla a terceros. Nadie llamaría a eso espacio público.

Y sin embargo, eso es exactamente lo que ocurre hoy en las principales plataformas digitales. No es una analogía: es una descripción.

La doctrina jurídica clásica distingue lo público de lo privado: el espacio público se regula por el Estado y está abierto al uso general; el privado se rige por la voluntad de su titular. Pero esta distinción binaria colapsa cuando un espacio privado cumple funciones públicas esenciales. El Derecho norteamericano desarrolló la doctrina de la public function para exactamente este supuesto. En Marsh v. Alabama (1946), el Tribunal Supremo estableció que una empresa propietaria de un pueblo entero no podía prohibir la distribución de folletos en sus calles, porque la función pública del espacio prevalecía sobre el título de propiedad.

La pregunta jurídica no es teórica. Es brutal y concreta: si una plataforma concentra más poder sobre la opinión pública que cualquier medio de comunicación en la historia, si puede silenciar a un presidente electo o amplificar una campaña de desinformación con un ajuste de algoritmo, ¿sigue siendo un actor “privado” al que no se le puede exigir nada?

La Unión Europea ha dado pasos con el Reglamento de Servicios Digitales (DSA, 2022) y el Reglamento de Mercados Digitales (DMA, 2022). Pero estas normas, siendo valiosas, operan todavía dentro del paradigma regulatorio clásico: el Estado regula lo que el privado hace en su espacio. Lo que falta es un paso más audaz: reconocer que determinados espacios digitales son materialmente públicos y deben estar sujetos a principios análogos a los del espacio público físico.

Llamar “privado” a un espacio donde se forma la opinión de mil millones de personas no es una calificación jurídica. Es un escudo.

La asimetría: El usuario frente al gigante

Hay un hecho que el Derecho digital no puede seguir ignorando: la relación entre usuario y plataforma es la relación más desigual que el Derecho privado ha conocido desde la servidumbre feudal.

El usuario acepta un contrato de adhesión que no ha negociado, que no puede modificar y que probablemente no ha leído —ni se espera que lea, porque el “término de servicio” promedio tiene la extensión de una novela corta y la claridad de un contrato de derivados financieros—. A cambio de acceder a lo que funciona como espacio público, el usuario cede datos íntimos, renuncia a derechos procesales básicos y acepta que un algoritmo opaco determine qué ve, qué no ve y cuánto vale su atención.

Cuando el espacio donde se forma la opinión pública es privado, la libertad depende de un contrato de adhesión. Eso no es libertad. Es una concesión revocable.

La plataforma puede modificar las reglas unilateralmente, sin preaviso ni justificación. Puede suspender una cuenta, destruir una reputación profesional construida durante años, eliminar un archivo de contenido —todo sin proceso, sin audiencia, sin recurso efectivo—. El usuario, ante esa decisión, tiene exactamente las mismas opciones que un campesino medieval ante el señor del feudo: aceptar o irse. Con la diferencia de que irse del feudo digital significa perder la existencia social.

El Derecho laboral lleva un siglo corrigiendo la desigualdad entre empleador y trabajador. El Derecho del consumo lleva décadas protegiendo a la parte débil en las relaciones comerciales. ¿Por qué el Derecho digital sigue tratando al usuario y a la plataforma como si fueran partes iguales negociando en condiciones de libertad? No lo son. Nunca lo han sido.

Hacia un “Derecho a las Redes”: Los tres pilares

Si el espacio digital cumple funciones equivalentes al espacio público urbano, el siguiente paso no es una analogía poética. Es una exigencia de coherencia jurídica. Si el Derecho protege el acceso a la plaza, debe proteger el acceso a la red. Si garantiza la seguridad en la calle, debe garantizarla en la plataforma. Si reconoce la participación ciudadana en la configuración del espacio urbano, debe reconocerla en la gobernanza digital.

Acceso: Más allá de la conexión

El acceso a Internet ha sido reconocido como derecho fundamental en numerosas jurisdicciones. Estonia lo declaró derecho humano en 2000. Naciones Unidas ha calificado la desconexión forzosa como violación del derecho internacional.

Pero tener conexión a Internet no es tener acceso al espacio público digital. Un ciudadano puede estar conectado y completamente excluido: expulsado de una red sin explicación, shadowbanned sin saberlo, invisibilizado por un algoritmo que decide que su voz no es “relevante”. El acceso real exige tres garantías mínimas:

Prohibición de exclusión arbitraria de plataformas con función pública: motivación, proporcionalidad y derecho de audiencia antes de cualquier restricción permanente.

Neutralidad algorítmica mínima: no la eliminación de todo criterio de selección, sino la prohibición de que los algoritmos discriminen por razones no transparentes.

Portabilidad de la identidad digital: el derecho a trasladar tu presencia, contactos e historial de una plataforma a otra sin perder tu existencia digital.

Seguridad: Donde el daño viaja a la velocidad de la luz

La seguridad en el espacio físico no significa ausencia de riesgo; significa que existen mecanismos para prevenir y sancionar las agresiones. En el espacio digital, el reto es cualitativamente distinto: el anonimato facilita el acoso, la viralidad multiplica el daño exponencialmente, y la jurisdicción competente es frecuentemente incierta.

El ciberacoso, la difamación digital, la suplantación de identidad, la pornografía no consentida, el doxing y la manipulación informativa son patologías que no se resuelven aplicando tipos penales diseñados para la ofensa cara a cara. Son fenómenos de otro orden que exigen instrumentos de otro orden:

Tutela cautelar rápida y efectiva: retirada inmediata de contenido dañoso con control judicial ex post, evitando tanto la impunidad como la censura.

Cooperación transfronteriza real: porque el daño digital no respeta fronteras y la fragmentación jurisdiccional es, hoy, impunidad por diseño.

Responsabilidad proporcional de las plataformas: ni censoras privadas, ni cómplices pasivas. Diligencia razonable, exigible y verificable.

Participación: El pilar que nadie quiere tocar

Este es el pilar más incómodo. Las plataformas se gobiernan hoy de forma absolutamente unilateral. Sus reglas las dicta una empresa desde Menlo Park, Austin o Pekín. Los usuarios no eligen a los moderadores. No participan en la definición de las políticas de contenido. No pueden impugnar decisiones ante un órgano independiente.

El algoritmo es hoy más influyente que el alcalde. Y no ha sido elegido por nadie.

Trasladar el principio de participación al espacio digital significa reconocer que los usuarios de plataformas con función pública tienen derecho a intervenir en la gobernanza de esos espacios. Esto no es utopía. Es el mínimo democrático:

Consejos de usuarios con capacidad consultiva o decisoria en materias sensibles: moderación, tratamiento de datos, diseño algorítmico.

Órganos independientes de revisión —no como el Oversight Board de Meta, que es una simulación de independencia financiada por quien debe ser controlado—, sino con verdadera autonomía institucional y mandato vinculante.

Auditoría pública de algoritmos: si un algoritmo determina qué ve una sociedad entera, ese algoritmo no puede ser secreto comercial. Es infraestructura pública disfrazada de propiedad intelectual.

Instrumentos concretos para la convivencia digital

A. Una Carta de Derechos Digitales con dientes

España aprobó en 2021 una Carta de Derechos Digitales. Es un documento bien intencionado y jurídicamente inócuo: sin fuerza vinculante, sin mecanismos de exigibilidad, sin consecuencias. Un brindis al sol normativo.

Lo que propongo es otra cosa: una Carta con rango constitucional o cuasi-constitucional que reconozca expresamente: el derecho de acceso a las redes como presupuesto del ejercicio de derechos fundamentales; la garantía del debido proceso digital antes de cualquier exclusión significativa; la protección de la identidad digital como extensión de la personalidad jurídica; la libertad algorítmica, entendida como el derecho a no ser sometido a decisiones automatizadas que afecten derechos sustantivos sin intervención humana significativa; y el derecho a la desconexión como contrapartida de la conectividad permanente.

B. Zonas de convivencia virtual

En urbanismo, las zonas de convivencia son espacios donde peatones, ciclistas y vehículos comparten la vía bajo reglas que priorizan al más vulnerable. La traslación al entorno digital daría lugar a zonas de convivencia virtual: espacios dentro de las plataformas —o plataformas específicas— donde se apliquen reglas reforzadas de protección, moderación comunitaria y transparencia.

Funcionarían como sandbox regulatorios: laboratorios donde ensayar modelos de gobernanza participativa, verificación de identidad proporcionada y resolución de conflictos en línea, antes de su extensión al ecosistema digital general.

C. Arbitraje y mediación digital

La resolución de conflictos en el espacio digital requiere mecanismos tan ágiles como el propio medio. El Online Dispute Resolution (ODR) no es novedad, pero su potencial está lejos de agotarse. Lo que falta es dotarlo de marco institucional, eficacia ejecutiva y accesibilidad universal. Que el ciudadano digital tenga donde acudir que no sea la bandeja de “ayuda” de la plataforma que le ha perjudicado.

La trampa de las dos tentaciones

Aquí es donde conviene ser brutalmente honesto, porque el debate público sobre regulación digital está envenenado por dos mentiras simétricas.

La primera es la tentación del laissez-faire digital: la idea de que Internet es territorio de libertad absoluta que no admite regulación. Esta posición, seductora para cierto libertarismo naïf, ignora un hecho elemental: la ausencia de reglas no produce libertad. Produce dominación. La del más fuerte. La del que controla la infraestructura. La del que puede comprar visibilidad. Sin reglas, la calle no es libre: es de quien pega más fuerte. La red, sin reglas, funciona exactamente igual.

La segunda es la tentación del control total: la pretensión estatal de vigilar, filtrar y determinar qué puede decirse y qué no. Frecuente en regímenes autoritarios, pero presente también en democracias bajo la cobertura de la “seguridad” o la “protección de menores” o la “lucha contra la desinformación”. Conviene recordar que cada vez que un gobierno pide poderes para “proteger” al ciudadano en las redes, la primera pregunta debería ser: ¿proteger al ciudadano de qué, o proteger al gobierno de quién?

El Estado que regula para domesticar el espacio público digital no es menos peligroso que la corporación que lo privatiza. Ambos le arrebatan al ciudadano lo mismo: la voz.

Mi posición es otra, y no admite ambigüedad: libertad con reglas claras y límites al poder, sea estatal o corporativo. El Derecho no existe para prohibir calles ni para censurar redes. Existe para crear un espacio común donde la libertad y la responsabilidad sean compatibles. Eso exige regular. Pero regular para la libertad, no contraella.

Soberanía, poder y nueva arquitectura constitucional

Hasta aquí he hablado de derechos, acceso, seguridad, participación. Pero hay una capa más profunda que el análisis convencional suele eludir, y es la más importante: lo que está en juego no es un problema tecnológico. Es una mutación del espacio político.

Pensemos en lo que ha ocurrido en apenas dos décadas. El poder de determinar qué información recibe una sociedad, qué voces son amplificadas y cuáles silenciadas, qué productos se ofrecen, qué narrativas predominan —ese poder, que históricamente fue disputado entre el Estado, la prensa y la sociedad civil— se ha desplazado, de forma silenciosa pero masiva, hacia un puñado de corporaciones tecnológicas. No mediante conquista militar. No mediante revolución. Mediante términos de servicio.

La soberanía digital ya no es solo estatal. Y eso cambia todo.

Cuando una plataforma puede decidir si un presidente habla o calla; cuando un algoritmo puede amplificar una insurrección o sofocar una protesta legítima; cuando una empresa puede negar servicios financieros digitales a un país entero; cuando un motor de búsqueda puede alterar el resultado de unas elecciones con un ajuste de clasificación —lo que estamos presenciando no es un “desafío regulatorio”. Es un desplazamiento de soberanía de dimensiones históricas.

Las plataformas ejercen hoy poder cuasi-constitucional sin legitimidad democrática. Dictan normas de conducta para miles de millones de personas. Imponen sanciones. Resuelven disputas. Configuran el espacio público. Son, en la práctica, legisladores, jueces y policías del mundo digital. Y lo hacen sin mandato popular, sin contrapesos institucionales y sin rendición de cuentas.

En la teoría clásica del constitucionalismo, el poder público se legitima por su origen democrático y se limita por la separación de poderes y los derechos fundamentales. En el espacio digital, el poder más influyente no tiene origen democrático, no está separado y no reconoce límites externos. Esa es la anomalía constitucional de nuestro tiempo.

El Derecho del futuro tendrá que responder a una pregunta que las constituciones del siglo XX no previeron: ¿está el algoritmo por encima del ciudadano o sometido a principios jurídicos?

La respuesta que demos a esa pregunta definirá si la Ciudad Digital es una república o una plantación.

No hay término medio. O el poder digital se somete a principios de legitimidad, transparencia y control —los mismos principios que aplicamos al poder estatal desde la Ilustración—, o aceptamos que la humanidad ha entrado en una nueva forma de feudalismo donde el señor del feudo no tiene castillo sino servidor, y el vasallo no ara la tierra sino que scrollea la pantalla.

Esto no requiere demonizar la tecnología ni las empresas que la desarrollan. Requiere algo más simple y más difícil: aplicar al poder digital las mismas exigencias que aplicamos a cualquier poder que afecta la vida de los ciudadanos. Transparencia. Proporcionalidad. Control externo. Rendición de cuentas. No porque sean empresas malas, sino porque ejercen poder real. Y todo poder real, en una sociedad libre, debe estar sometido a límites.

Reflexión final: Del ágora al algoritmo

Cuando Aristóteles definió al ser humano como zoon politikon, no hablaba de partidos ni de elecciones. Hablaba de la necesidad constitutiva de vivir con otros en un espacio compartido, sujeto a reglas comunes, donde la palabra fuera el instrumento de la convivencia. Ese espacio fue el ágora. Luego fue la plaza, la calle, el parlamento. Hoy es, además, la red.

El desafío que el Derecho tiene ante sí no es técnico. Es civilizatorio: construir el marco normativo de una convivencia que ya no se desarrolla exclusivamente en el espacio físico. No se trata de elegir entre la calle y la red, sino de reconocer que ambas son manifestaciones del mismo impulso humano: la necesidad de un espacio común donde la libertad no sea privilegio de pocos, donde la seguridad no sea excusa para la opresión y donde la participación no sea una ficción retórica.

La Ciudad Digital ya existe. Lo que falta es su Derecho.

Y ese Derecho no se construirá con nostalgias del mundo analógico ni con utopías tecnológicas. Se construirá, como siempre se ha construido el buen Derecho: con rigor, con prudencia y con una convicción que no admite matices.

Regular no es prohibir. Regular es hacer posible. Y lo que hay que hacer posible es que el ciudadano siga siendo ciudadano —y no súbdito— también en la red.

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Jesús A. Sánchez García

Presidente – DOMÍNE ABOGADOS & ASESORES

Santo Domingo, República Dominicana

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«La ley aplicada sin cabeza puede ser tan injusta como la ley ignorada.»

Imaginemos un caso sencillo. Un contribuyente cumple todos los requisitos formales para acceder a una exención tributaria. La norma es clara. El procedimiento, impecable. Pero la Administración advierte que el contribuyente ha diseñado una estructura cuyo único propósito es vaciar la obligación fiscal. La letra de la ley lo ampara. La justicia material, no.

¿Qué hace el juzgador? Si aplica la norma tal como está escrita, convalida un fraude. Si la ignora, quiebra el principio de legalidad. No hay salida limpia dentro del esquema clásico. Y sin embargo, los tribunales resuelven estos casos todos los días. Lo hacen acudiendo a principios, ponderando intereses, interpretando finalidades. Lo hacen, en definitiva, ejerciendo un derecho dúctil. Aunque rara vez lo nombren así.

Este artículo no pretende explicar una teoría. Pretende sostener una tesis: el Derecho moderno ya no puede ser rígido sin volverse injusto, pero tampoco puede ser tan flexible que se disuelva en arbitrariedad. Entre esos dos extremos —el legalismo ciego y el decisionismo sin límites— opera el derecho dúctil. No como dogma, sino como herramienta. No como concesión, sino como exigencia.

El agotamiento del Derecho rígido

El positivismo jurídico clásico descansa sobre una premisa poderosa: la ley es mandato del soberano, el juez es su intérprete mecánico, y la seguridad jurídica depende de que nadie se aparte del texto. Esa premisa no es absurda. Fue, durante siglos, la mejor respuesta disponible contra la arbitrariedad del poder. Limitar al juez era limitar al Estado. Y limitar al Estado era proteger al ciudadano.

Pero ese modelo tenía un precio: la ficción de neutralidad. Se asumió que aplicar la ley era un acto técnico, desprovisto de valoración. Que el juez podía —y debía— ser la boca muda de la ley, según la célebre expresión de Montesquieu. Que interpretar era descubrir un significado ya dado, no construirlo. Y que cualquier desviación del texto era activismo, ideología o capricho.

Esa ficción funcionó razonablemente bien mientras el ordenamiento jurídico operaba con reglas cerradas en sociedades relativamente homogéneas. Pero el constitucionalismo de la segunda mitad del siglo XX cambió las coordenadas. Las constituciones dejaron de ser documentos programáticos para convertirse en normas supremas directamente aplicables. Y con ellas llegaron los principios: dignidad, igualdad, proporcionalidad, buena fe, tutela judicial efectiva. Normas abiertas, con estructura distinta a la regla clásica, que no operan por subsunción sino por ponderación.

El positivismo no fue refutado. Fue desbordado. No es que sus postulados sean falsos; es que son insuficientes para las demandas del constitucionalismo contemporáneo. La seguridad jurídica que prometía sigue siendo un valor irrenunciable. Pero ya no puede obtenerse cerrando los ojos ante la complejidad del sistema normativo. Un ordenamiento que incluye reglas y principios, tratados internacionales y bloques de constitucionalidad, derechos fundamentales en tensión permanente, no puede gobernarse con la lógica del silogismo perfecto.

El juez que hoy pretenda ser solo boca de la ley no está siendo neutral. Está siendo negligente. Porque la neutralidad, en un sistema constitucionalizado, no consiste en abstenerse de valorar. Consiste en valorar con método, con transparencia y con límites. Exactamente lo que el modelo rígido no enseñó a hacer.

Qué es realmente el derecho dúctil

Gustavo Zagrebelsky acuñó la expresión en 1992 para describir un Derecho capaz de integrar valores plurales sin quebrarse. La imagen es elocuente: un material dúctil se adapta a la presión sin romperse. Uno rígido resiste hasta que estalla.

Pero conviene ser precisos, porque la expresión se ha usado con demasiada ligereza. El derecho dúctil no es relativismo jurídico, ni inseguridad jurídica institucionalizada, ni una invitación a que el juez sustituya al legislador con sus convicciones personales. Es necesario decirlo de una vez y con claridad, porque buena parte de las resistencias al concepto nacen de esa confusión interesada.

Lo que el derecho dúctil propone es otra cosa. Es la centralidad de la Constitución como norma de cierre del sistema. Es la primacía de los principios como criterios de interpretación y de validez material de las reglas. Es la exigencia de interpretación razonable: no cualquier lectura de la norma es admisible, sino solo aquella que resulta compatible con el orden constitucional en su conjunto. Y es la ponderación responsable como método para resolver conflictos entre derechos o entre principios que, en abstracto, tienen el mismo rango.

Hay un punto que suele pasarse por alto y que es decisivo: la ductilidad no es una concesión al juez. Es una exigencia al juez. Le impone mayor carga argumentativa, no menor. El juez que aplica mecánicamente una regla puede ahorrarse la motivación sustantiva: la norma dice X, el caso encaja en X, se aplica X. Fin. El juez que pondera tiene que justificar por qué un principio prevalece sobre otro en ese caso concreto, con qué criterios, dentro de qué límites, y qué se sacrifica en la operación. La ductilidad, bien entendida, es más disciplina, no menos.

Esto invierte la narrativa habitual. Los críticos del derecho dúctil lo presentan como una puerta abierta a la discrecionalidad sin control. Pero es exactamente al revés. El modelo rígido permitía esconder la valoración detrás de la apariencia de automatismo. El modelo dúctil obliga a explicitarla. Y lo que se explicita puede ser controlado, revisado, impugnado. Lo que se esconde, no.

El derecho dúctil en la jurisprudencia real

La ductilidad no necesita que nadie la proclame. Ya opera. La cuestión no es si existe, sino si se ejerce con rigor o sin él.

Cuando un tribunal constitucional aplica el test de proporcionalidad para evaluar si una restricción a un derecho fundamental es legítima, está ejerciendo derecho dúctil. Examina si la medida persigue un fin legítimo, si es idónea para alcanzarlo, si es necesaria —es decir, si no existe alternativa menos gravosa— y si el sacrificio impuesto al derecho es proporcional al beneficio obtenido. Eso no es subsunción. Es ponderación. Y es el método dominante en la jurisdicción constitucional comparada.

Cuando la jurisdicción contencioso-administrativa controla la razonabilidad de un acto administrativo, hace lo mismo. No se limita a verificar si la Administración tenía competencia y siguió el procedimiento. Examina si la decisión es coherente con los fines de la norma habilitante, si respeta el principio de proporcionalidad, si no incurre en desviación de poder. Evalúa, en suma, si el ejercicio de la potestad fue razonable. Ese control no cabe en el esquema de la mera legalidad formal. Requiere ductilidad.

La tutela reforzada de derechos fundamentales —acción de amparo, recurso de tutela, según la jurisdicción— es otro espacio natural de ductilidad. El juzgador no aplica una regla cerrada a un supuesto de hecho predeterminado. Valora la intensidad de la afectación, la urgencia de la protección, la posición del titular del derecho frente al poder. Opera con principios, no con silogismos.

Y hay un ámbito donde la ductilidad es todavía más evidente, aunque menos estudiado desde esta perspectiva: el arbitraje internacional. En arbitraje, las partes eligen someterse a un marco donde los principios generales del derecho, los usos del comercio internacional, la equidad y la buena fe tienen un peso que el proceso judicial ordinario muchas veces no les concede. El árbitro no está atado a un código procesal rígido. Dispone de flexibilidad para adaptar el procedimiento, para valorar la prueba con mayor amplitud, para interpretar el contrato según su finalidad económica y no solo según su literalidad. Esa flexibilidad es ductilidad en estado puro. Y funciona —cuando el árbitro tiene formación, criterio y autocontrol—.

El problema, entonces, no es la ductilidad. Es la falta de método. Tribunales que ponderan sin explicitar los pasos del juicio de proporcionalidad. Jueces que invocan principios como comodines retóricos para justificar decisiones ya tomadas. Árbitros que confunden flexibilidad con improvisación. La ductilidad sin método degenera en lo que sus críticos siempre temieron: decisionismo con disfraz constitucional.

La ductilidad solo es legítima cuando puede ser controlada: por instancias de revisión, por estándares argumentativos compartidos y por una comunidad jurídica capaz de distinguir la ponderación razonada del voluntarismo.

Ahí está el verdadero desafío. No en decidir si el Derecho debe ser dúctil —ya lo es—, sino en garantizar que la ductilidad se ejerza con disciplina argumentativa, con transparencia en los criterios y con posibilidad real de control.

Cierre

El derecho dúctil no debilita el Estado de Derecho. Lo salva de su propia rigidez. Le permite absorber la complejidad de sociedades plurales sin quebrarse, integrar principios constitucionales sin renunciar a la seguridad jurídica, y resolver conflictos que el silogismo clásico es incapaz de procesar.

Pero exige algo a cambio. Exige jueces con formación constitucional sólida, no solo con conocimiento de códigos. Exige árbitros con cultura jurídica amplia, no solo con experiencia comercial. Exige operadores del Derecho capaces de ponderar con rigor, de motivar con precisión y de asumir que la flexibilidad interpretativa no es un privilegio: es una responsabilidad.

El verdadero peligro nunca fue la flexibilidad. El verdadero peligro es la mediocridad jurídica con poder de decisión. Un juez mediocre con un código rígido hace daño limitado: la norma lo contiene. Un juez mediocre con herramientas dúctiles puede hacer un daño inmenso: nada lo contiene salvo su propia formación. Y si esa formación no existe, la ductilidad se convierte en lo que nunca debió ser: arbitrariedad con buena conciencia.

El Derecho dúctil no es una opción teórica. Es el sistema en el que ya vivimos. Solo falta decidir si lo ejercemos con la seriedad que merece o si seguimos fingiendo que el silogismo todavía alcanza.

Quien crea que aplicar la ley sin pensar es hacer justicia, no ha entendido ni la ley ni la justicia.

Santo Domingo, febrero de 2026.

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