(Y al mismo tiempo decide no hacer nada al respecto)
Hay sentencias que cambian la realidad y hay sentencias que solo cambian el papel.
La TC/0235/26 del Tribunal Constitucional dominicano pertenece a la segunda categoría.
El Tribunal acaba de reconocer, después de veintitrés años de omisión, que la República Dominicana tiene un ordenamiento jurídico cojo: ha derogado la norma que castigaba la usura sin sustituirla por nada. Eso —dice el Tribunal— es inconvencional y, por tanto, inconstitucional.
Y sin embargo, el deudor que hoy paga un sesenta por ciento anual por una tarjeta de crédito sigue pagando exactamente lo mismo mañana.
Conviene entender por qué.
I. La sentencia, en lenguaje claro
En 1919, una Orden Ejecutiva —la 312— hizo dos cosas elementales en cualquier ordenamiento civilizado: fijó un techo al interés legal y tipificó penalmente la usura. Cobrar más del uno por ciento mensual exponía al prestamista a multa y prisión. La norma estuvo vigente más de ochenta años.
En 2002, el legislador la derogó. Lo hizo por la vía rápida, mediante el numeral 1 del artículo 91 de la Ley 183-02, Código Monetario y Financiero. Una línea suelta entre decenas de derogaciones. Sin sustitución, sin régimen transitorio, sin debate público.
A partir de ese momento, en República Dominicana ningún juez puede condenar a nadie por usura. La figura no existe. El delito desapareció del catálogo penal sin que nadie ocupara su lugar.
En 2023, el licenciado Hermes Guerrero Báez interpuso acción directa de inconstitucionalidad. Su argumento era simple y, a mi juicio, irrebatible: el artículo 21.3 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos —ratificada por República Dominicana en 1978— obliga a los Estados parte a prohibir la usura por ley. Si el legislador derogó la única norma que cumplía esa obligación, dejó al Estado en incumplimiento convencional.
El Tribunal Constitucional, casi tres años después, le ha dado la razón. Ha declarado inconstitucional la derogación, en lo que respecta a los artículos que tipificaban y castigaban la usura. Y ha exhortado al Congreso a que legisle.
Eso es todo.
II. Lo que el Tribunal podía hacer y lo que no
Conviene matizar la crítica antes de afilarla.
En materia penal, el Tribunal Constitucional no es un legislador positivo. El principio de legalidad penal —nullum crimen, nulla poena sine lege— le impide revivir por sentencia un tipo penal derogado o construir uno nuevo por vía interpretativa. Esa puerta está cerrada con llave constitucional. Quien sugiera lo contrario no entiende dónde está la línea.
Pero el campo penal no agota el catálogo de respuestas posibles.
En el plano civil y administrativo, el margen del Tribunal era amplio. Podía fijar parámetros interpretativos de razonabilidad para los jueces ordinarios. Podía declarar que toda tasa de interés que excediera determinado múltiplo del costo del dinero —un spread objetivable— se presumiera abusiva en sede civil. Podía ordenar a la Junta Monetaria desarrollar la potestad reglamentaria del artículo 53 de la Ley 183-02 sobre contratos abusivos, con plazo perentorio. Podía diferir los efectos de la inconstitucionalidad y, durante el diferimiento, hacer revivir la Orden Ejecutiva 312 en sus efectos civiles o regulatorios compatibles con la Constitución.
No hizo ninguna de esas cosas.
El propio párrafo 9.23 anuncia con grandilocuencia que el Tribunal “no se limitará a declarar la inconstitucionalidad sobrevenida de la norma atacada, sino que hará uso de las tipologías de sentencias previstas por la Ley núm. 137-11”. Y a continuación, en el dispositivo, hace exactamente lo que dijo que no haría: declarar y exhortar.
La exhortación es el equivalente jurídico del silencio cortés. Promete sin obligar. Señala sin imponer. Permite al Tribunal aparecer en titulares como guardián de los derechos sin pisar callos a nadie.
Quien quiera medir su efectividad real solo tiene que mirar la TC/0129/26 sobre el régimen disciplinario de los abogados, dictada meses antes. Mismo patrón: declaración, exhortación, silencio congresual.
El Congreso no ha movido un dedo. Ni lo moverá.
III. Los votos salvados: la verdadera lección de derecho constitucional
Lo más interesante de la sentencia no está en la mayoría. Está en los votos del magistrado Domingo Gil y del magistrado Amaury Reyes Torres, que coinciden en el resultado pero desnudan la debilidad del razonamiento mayoritario.
Gil pone el dedo en la llaga. La tesis de la inconstitucionalidad sobrevenida —anclada en el “nuevo” artículo 74.3 introducido por la reforma de 2010— implica admitir que entre 2002 y 2010 la derogación era constitucional. Insostenible.
La cláusula de derechos implícitos existe en nuestras constituciones desde 1924. El principio de razonabilidad, desde el artículo 8.5 de la reforma de 1966. La Convención Americana se ratificó en 1978. La derogación de 2002 ya nacía contraria a un derecho fundamental implícito en el ordenamiento dominicano. No hizo falta esperar a Leonel Fernández.
Y aquí conviene decir lo que la sentencia calla: la construcción “sobrevenida desde 2010” no es un error técnico. Es una decisión deliberada. Si el Tribunal hubiera reconocido que la derogación era inconstitucional desde 2002 —e inconvencional desde 1978—, habría abierto la puerta a algo que ningún Estado quiere abrir: la responsabilidad patrimonial del Estado por omisión legislativa prolongada.
Veintitrés años de incumplimiento convencional. Un universo de deudores que pagaron intereses usurarios sin ley que los protegiera. Un potencial de litigios masivos contra el Estado por las consecuencias económicas de una omisión que el propio Tribunal acaba de reconocer como contraria a la Constitución.
Datar la inconstitucionalidad en 2010 reduce el daño cuantificable. Datarla en 2002 lo dispara. Datarla en 1978 lo vuelve incalculable.
La elección no es doctrinal. Es presupuestaria.
Reyes Torres, por su parte, reprocha al Tribunal no haber explicitado el control de convencionalidad. Tiene razón, y la consecuencia práctica es más seria de lo que la sentencia parece advertir: al no nombrar lo que hace, el Tribunal priva a los jueces ordinarios de la herramienta más potente que podía haberles entregado.
Si el TC hubiera dicho con todas las letras “estamos ejerciendo control de convencionalidad sobre el artículo 91.1 de la Ley 183-02”, todo juez civil del país habría quedado armado para hacer lo mismo con cualquier cláusula contractual usuraria. Habría podido fundar la nulidad de cláusulas abusivas en la doctrina Cabrera García y Montiel Flores vs. México, sin esperar a que el Congreso legisle.
Al no hacerlo, el Tribunal mantiene la herramienta en su propia caja. La usa cuando quiere. La esconde cuando le conviene.
Cuando los votos salvados son técnicamente superiores a la sentencia mayoritaria, algo no está funcionando bien.
IV. Mientras tanto, en el mercado real
Al deudor dominicano la sentencia no le cambia la vida. Veamos por qué.
Las tarjetas de crédito. La práctica del cinco por ciento mensual sobre saldo financiado —sesenta por ciento anual— sigue siendo perfectamente legal. La sentencia no fija topes, no anula contratos, no devuelve a la vida la Orden Ejecutiva 312. El emisor puede seguir aplicando esas tasas mañana, pasado y dentro de tres años.
Los pagarés notariales. La práctica habitual del diez por ciento mensual —ciento veinte por ciento anual— en el mercado informal de crédito sigue intacta. El acreedor que lleva al deudor ante el juzgado de paz para hacer ejecutar el pagaré no encontrará obstáculo legal. No hay tipo penal que invocar. No hay tope legal que aplicar.
Los préstamos con garantía hipotecaria con cláusulas de variación unilateral. El banco que se reserva el derecho de modificar la tasa mediante un correo electrónico al deudor —práctica documentada en el propio escrito del accionante— sigue pudiendo hacerlo. La sentencia no toca la autonomía contractual del artículo 24 de la Ley 183-02 ni el principio de libre fijación de tasas que recoge esa misma norma.
Los préstamos personales con intereses moratorios desproporcionados. Igual. Sin tipo penal y sin tope legal, el control de abusividad queda reducido al artículo 33 de la Ley 358-05 de protección al consumidor —cláusula general, abierta, de aplicación discrecional por los tribunales— y a la jurisdicción civil ordinaria, con su lentitud característica.
El Tribunal Constitucional reconoce el problema y lo describe con precisión. Pero la solución la deja en manos del Congreso. Y el Congreso, hasta el momento de escribir estas líneas, no ha movido un dedo en veintitrés años.
V. ¿Qué puede hacer hoy un cliente con un contrato abusivo?
La pregunta es legítima y la respuesta hay que darla con honestidad: mucho menos de lo que la sentencia sugiere.
La sentencia TC/0235/26 no es un título ejecutivo ni una herramienta directa de defensa contractual. No anula cláusulas, no reduce tasas, no permite recuperar lo pagado. Quien crea que ahora puede dejar de pagar la tarjeta o el pagaré porque “la usura es inconstitucional” se va a llevar una sorpresa desagradable cuando el acreedor le ejecute la garantía.
Lo que sí permite es lo siguiente.
Primero, reforzar argumentos de abusividad ante la jurisdicción civil. Una demanda fundada en el artículo 33 de la Ley 358-05 puede ahora invocar la TC/0235/26 como confirmación de que el ordenamiento dominicano protege —al menos formalmente— al deudor frente a la usura. El juez civil tiene un argumento adicional para reducir intereses excesivos por la vía del control de cláusulas abusivas.
Segundo, fundamentar mejor las acciones de protección al consumidor ante Pro Consumidor. La sentencia, aunque no fije topes, sí declara que la ausencia de regulación es contraria a la Constitución. Eso refuerza la posición del consumidor en sede administrativa.
Tercero, articular defensas en procesos ejecutivos. Cuando el banco intente cobrar mediante embargo o adjudicación, el deudor puede oponer la abusividad de las cláusulas de interés invocando el principio de razonabilidad —ahora reforzado por el reconocimiento expreso del derecho a la prohibición de la usura como derecho fundamental implícito—. No garantiza el éxito. Pero es una herramienta más en el arsenal defensivo.
Cuarto, presionar políticamente. La exhortación al Congreso necesita —para no convertirse en letra muerta como tantas otras— que las víctimas de la usura, las asociaciones de consumidores y los gremios profesionales conviertan la sentencia en una bandera. El Tribunal ha hecho su parte, mediocremente. Toca al ciudadano hacer la suya.
Lo que no debe hacer un cliente es dejar de pagar amparándose en la sentencia. Sería un error costoso. La obligación contractual sigue siendo válida y exigible. La sentencia abre puertas argumentativas, no cancela deudas.
En suma: el sistema ha dejado al deudor solo, con herramientas débiles, lentas y costosas. Esa es la realidad detrás de la victoria simbólica. Quien no pueda pagar abogados, peritos y procesos largos seguirá pagando intereses usurarios. La justicia constitucional, hoy, es un bien de lujo.
VI. La paradoja institucional dominicana
Detengámonos un momento en lo que esta sentencia revela sobre el funcionamiento real del Estado dominicano.
El Estado firmó la Convención Americana en 1978. Asumió la obligación de prohibir la usura por ley. Cumplió esa obligación durante veinticuatro años, desde 1978 hasta 2002, gracias a una norma de 1919 que nadie había tenido la idea de reformar.
En 2002, el Congreso derogó esa norma. No por error: con plena consciencia, en un texto legislativo extenso y debatido. Lo hizo sin sustituirla. Y nadie —ni el Congreso, ni el Poder Ejecutivo que promulgó la ley, ni la Suprema Corte de Justicia que durante años conoció recursos en materia de intereses, ni la propia Procuraduría— levantó la mano para advertir del incumplimiento convencional.
Veintiún años después, un abogado interpone una acción directa. El Tribunal Constitucional tarda casi tres años en resolverla. Cuando finalmente se pronuncia, declara inconstitucional la derogación… y se lava las manos remitiendo al Congreso.
El Congreso, durante esos veintitrés años, ha tenido tiempo de aprobar leyes sobre temas mucho más triviales. No ha aprobado una ley contra la usura. La Procuraduría, que hoy pide la inadmisibilidad de la acción, en ningún momento de los últimos veintitrés años promovió iniciativa legislativa alguna para corregir la omisión.
Esto no es una falla puntual. Es un patrón.
El Estado dominicano firma compromisos internacionales con facilidad y los incumple con la misma facilidad. La función de control —que debería corresponder al Congreso, al Poder Ejecutivo, a la Suprema Corte y, en última instancia, al Tribunal Constitucional— solo se activa cuando un particular, por su cuenta y riesgo, decide accionar. Y cuando se activa, lo hace con tibieza.
Que el Tribunal Constitucional haya tardado casi tres años en resolver una acción cuya solución estaba escrita en la propia Convención Americana dice mucho. Que cuando finalmente la resuelva no fije plazo al Congreso ni establezca régimen transitorio dice más. Que lo haga con un razonamiento técnicamente flojo, según lo señalan dos de sus propios magistrados, lo dice todo.
VII. El ángulo económico que nadie menciona
La usura no es solo un problema de protección al consumidor. Es, antes que nada, un problema de asignación del capital.
Un mercado financiero sin tope legal a la tasa de interés produce una distorsión predecible: el capital fluye hacia donde paga más, no hacia donde es más productivo. La banca dominicana puede obtener un sesenta por ciento anual de un consumidor cautivo en una tarjeta de crédito con riesgo acotado —el límite de crédito suele estar respaldado por historial, flujo de ingresos, nómina o mecanismos de cobro suficientemente eficaces— mientras el préstamo a una pequeña empresa al doce o quince por ciento exige análisis crediticio, monitoreo y asunción de riesgo real.
El resultado es estructural. El crédito al consumo se sobreoferta. El crédito productivo se subprovee. La economía real queda asfixiada mientras el consumo financiado se infla artificialmente.
A esto se suma el segundo problema: la captura regulatoria.
La Junta Monetaria tiene desde 2002 la potestad reglamentaria de definir contratos abusivos en relación con servicios financieros (artículo 53 de la Ley 183-02). Veintitrés años después, esa potestad sigue sin desarrollarse de manera operativa. La Superintendencia de Bancos ha emitido reglamentos sobre transparencia, sobre información al cliente, sobre comisiones. No ha emitido un reglamento que ponga techo material a las tasas.
¿Por qué? Porque los regulados tienen una capacidad de influencia técnica y política que condiciona el ritmo real de la regulación. La Asociación de Bancos Múltiples de la República Dominicana (ABA) es uno de los grupos de presión mejor organizados del país. Tiene acceso permanente al Banco Central, a la Superintendencia, al Ministerio de Hacienda. Cualquier propuesta regulatoria que afecte el margen bancario muere en consulta antes de llegar a publicación.
Esto no es teoría. Es historia documentada. Y explica por qué la sentencia TC/0235/26, aunque correcta en lo declarativo, llega a un escenario donde el Congreso depende —para legislar— de los mismos actores que se benefician de la ausencia de ley.
El Tribunal ha exhortado al zorro a regular el gallinero.
VIII. Lo que vendrá
Mi pronóstico, basado en el patrón histórico, es el siguiente.
El Congreso no legislará en los próximos doce meses. Quizá tampoco en los próximos veinticuatro. Si llegara a legislar, lo haría con una norma blanda, con topes ajustados a las tasas reales del mercado financiero —es decir, sin afectar la actividad bancaria— y con tipos penales prácticamente inaplicables.
Los bancos comerciales, que son el principal grupo de presión en esta materia, se asegurarán de que cualquier norma que se discuta no afecte el cobro de comisiones, recargos y tasas variables. La Asociación de Bancos Múltiples de la República Dominicana (ABA), que sigue de cerca cualquier desarrollo regulatorio del sector, ya tiene tiempo más que suficiente para preparar su posición.
El Tribunal Constitucional, dentro de unos años, dictará una segunda sentencia constatando el incumplimiento de la exhortación. Es posible que entonces se decida a usar las tipologías de sentencia que ahora rehusó usar. O que vuelva a exhortar.
Mientras tanto, el deudor dominicano seguirá pagando lo mismo.
IX. Una nota final sobre el diseño constitucional
El Tribunal Constitucional fue diseñado, en 2010, como pieza maestra del sistema de garantías. Competencias amplias, jueces de alto nivel, sede propia, presupuesto autónomo. La idea era construir un órgano capaz de poner límites reales al poder político.
Más de quince años después, el Tribunal funciona razonablemente bien en lo formal. Dicta sentencias con regularidad, mantiene calidad doctrinal aceptable, ha consolidado su autoridad simbólica. Pero cuando llega el momento de poner el músculo —de imponer plazos al Congreso, de fijar regímenes transitorios, de hacer que sus declaraciones produzcan efectos reales— opta sistemáticamente por la prudencia.
La prudencia institucional es una virtud. La timidez crónica es una patología.
Una sentencia que reconoce un incumplimiento convencional de veintitrés años y se limita a exhortar al Congreso comunica una sola cosa: este Tribunal sabe diagnosticar, pero no quiere curar.
El deudor lo entiende perfectamente. Mañana abre el estado de cuenta y paga el cinco por ciento mensual. Como ayer. Como hace veintitrés años. Como hasta que el Congreso decida. Que será, previsiblemente, nunca.
La sentencia es histórica. El sistema sigue intacto.
Jesús Sánchez-Reolid García, abogado en RD (15 años), Presidente DÓMINE ABOGADOS & ASESORES (tributario, administrativo, corporativo, arbitraje internacional). Profesor PUCMM. Máster Arbitraje UNIR. Publica en reolid.law y WhatsApp. Contacto: jesus@domine.es / +1 809 732 9000 / +1 829 410 2350.
