Anticipo, devolución y la igualdad jurídica entre la Administración Tributaria y el contribuyente
El diecinueve de mayo de 2026, durante un conversatorio organizado por la Organización Nacional de Empresas Comerciales (ONEC), el director general de Impuestos Internos, Pedro Urrutia, defendió la permanencia del anticipo y lo definió, sin rodeos, como «un instrumento fiscal clave para el Estado». La afirmación reabrió un debate que resurge con cierta periodicidad en la República Dominicana, y que de inmediato volvió a polarizarse: de un lado, quienes ven en el anticipo una herramienta indispensable para la estabilidad financiera del Estado; del otro, quienes lo padecen como una carga injusta para la actividad económica. Ambas posiciones, sin embargo, suelen pasar por alto la cuestión verdaderamente relevante.
El problema no radica en la existencia del anticipo. El problema surge cuando el anticipo se transforma en un crédito a favor del contribuyente y el ordenamiento deja de tratar con la misma intensidad las obligaciones del Estado y las del ciudadano. Esa diferencia merece algo más que una queja: merece un análisis jurídico.
Conviene empezar por reconocer lo que el debate público suele ignorar. El anticipo no es una anomalía dominicana. Los sistemas tributarios modernos recurren a pagos a cuenta, pagos provisionales o anticipos para evitar la concentración de la carga al cierre del ejercicio y dotar de previsibilidad a la recaudación. España, México, Colombia, Chile y Estados Unidos disponen de figuras equivalentes. Tampoco es jurídicamente correcto afirmar que todo anticipo sea, por definición, un préstamo forzoso. El anticipo del Impuesto sobre la Renta dominicano se calcula sobre parámetros derivados de la actividad que el propio contribuyente declaró: descansa en una presunción razonable, la de que quien obtuvo determinados beneficios en un ejercicio generará rentas similares en el siguiente.
Puede discutirse la precisión de esa presunción. Puede discutirse su impacto sobre la liquidez de las empresas. Lo que difícilmente puede sostenerse es que el mecanismo, por su sola existencia, sea incompatible con los principios del Derecho Tributario contemporáneo.
La verdadera dificultad aparece cuando la realidad económica contradice la presunción legal. Las empresas no siempre crecen: los mercados se contraen, las rentas fluctúan, las crisis llegan y los beneficios caen. Y es precisamente entonces, cuando el ejercicio en curso desmiente al anterior, cuando el anticipo —calibrado sobre un pasado que ya no existe— termina recaudando más de lo que la obligación finalmente determinada exigía. En ese momento el debate deja de girar en torno al anticipo y se traslada a un terreno mucho más delicado: la posición jurídica del contribuyente acreedor frente al Estado deudor.
La situación resulta especialmente sensible desde la perspectiva de la capacidad contributiva. Cuando la renta efectivamente obtenida resulta sustancialmente inferior a la que sirvió de base para calcular el anticipo, la presunción legal deja de coincidir con la realidad económica. Y el desajuste no es un reproche de la crítica: el propio Urrutia lo admitió en aquella intervención, al reconocer que el anticipo puede comprometer la liquidez de las empresas cuando operaciones extraordinarias alteran la base sobre la que se calcula, y que mayores niveles de ventas no equivalen necesariamente a mayores ganancias.
El sistema continúa siendo legítimo mientras el exceso pueda corregirse de forma rápida y neutral; la dificultad aparece cuando esa corrección se retrasa y el contribuyente soporta en solitario el coste financiero derivado de la diferencia.
Aquí emerge una asimetría difícil de ignorar. El artículo 27 del Código Tributario dispone que la mora en el pago de tributos genera, de pleno derecho, un interés indemnizatorio del treinta por ciento por encima de la tasa efectiva de interés fijada por la Junta Monetaria, por cada mes o fracción de mes de mora, y se devenga, conforme al propio artículo, hasta la extinción total de la obligación. La lógica de la norma es impecable. Quien retiene recursos que pertenecen al Estado debe compensar el perjuicio financiero derivado de esa indisponibilidad.
El legislador reconoce así una verdad económica elemental: el dinero tiene un costo temporal. No es lo mismo disponer hoy de una suma que recibirla meses o años después; la disponibilidad financiera posee un valor propio, y privar de ella a alguien constituye, por sí mismo, un perjuicio.
Esa misma lógica, sin embargo, no recibe un tratamiento equivalente cuando las posiciones se invierten. El artículo 68 del propio Código reconoce al contribuyente el derecho a reclamar la devolución de los pagos indebidos o realizados en exceso mediante el procedimiento administrativo de reembolso. Pero la norma no establece un mecanismo equivalente de compensación financiera que opere de pleno derecho a favor del contribuyente durante el tiempo en que la Administración conserva recursos que, a la postre, se demuestra que nunca le pertenecieron. El ciudadano que adeuda soporta una consecuencia económica precisa y automática. El Estado que retiene enfrenta una consecuencia sustancialmente más benigna.
Se dirá que el contribuyente no queda inerme, pues el Código le permite compensar su crédito contra otras deudas tributarias. Es cierto, pero la objeción se desvanece al examinarla. La compensación exige que existan otras obligaciones contra las cuales imputar el crédito; presupone una solicitud del interesado; y, sobre todo, no reconoce interés alguno por el tiempo durante el cual el Estado dispuso de recursos ajenos. No es reciprocidad: es una vía de salida parcial. La existencia de mecanismos de compensación o reembolso no elimina por sí sola la cuestión analizada, que es la ausencia de un interés indemnizatorio equivalente, capaz de operar de forma automática durante el período en que la Administración conserva recursos ajenos.
La cuestión no es si la Administración debe devolver; naturalmente debe hacerlo. La cuestión es si puede hacerlo tarde y sin asumir ninguna consecuencia financiera por ello.
Desde los principios constitucionales dominicanos, la pregunta adquiere mayor peso. El artículo 243 de la Constitución ordena que el régimen tributario se funde en la legalidad, la justicia, la igualdad y la equidad, de modo que cada ciudadano contribuya al sostenimiento de las cargas públicas en proporción a su capacidad contributiva. La igualdad tributaria no se agota en determinar quién paga y cuánto. También exige examinar cómo se comporta el ordenamiento cuando la Administración y el contribuyente intercambian sus papeles de acreedor y deudor. Un sistema que establece intereses rigurosos cuando el ciudadano usa recursos públicos, pero que no contempla protección equivalente cuando el Estado usa recursos privados, plantea un interrogante legítimo sobre la plenitud de esa igualdad.
Estos principios no han quedado en el plano declarativo. El Tribunal Constitucional los ha convertido en parámetro operativo de control, sometiendo las normas fiscales al test de razonabilidad y al test de igualdad para verificar su conformidad con la Constitución: así, entre otras, en la sentencia TC/0001/21, sobre el principio de igualdad tributaria, y en la TC/0464/22, que examinó bajo el principio de justicia tributaria el régimen de recargos e intereses por el retardo en el pago de un impuesto. En esa doctrina, la igualdad tributaria no protege únicamente frente a discriminaciones entre contribuyentes: exige que toda diferencia de trato encuentre una justificación razonable y proporcionada.
Como señalaba Klaus Tipke, uno de los grandes arquitectos de la moderna teoría de la justicia tributaria, la legitimidad del sistema fiscal no depende únicamente de la potestad de recaudar, sino también de la forma en que el Estado ejerce esa potestad frente a los derechos patrimoniales del contribuyente. El principio de igualdad no se agota en el momento del cobro: gobierna la relación tributaria en su conjunto, también cuando el Estado pasa a ocupar la posición de deudor.
No es una discusión ideológica, sino de coherencia jurídica. Si el fundamento del interés indemnizatorio del artículo 27 es la privación temporal de recursos económicos, resulta inevitable preguntar por qué ese mismo fundamento no merece protección equivalente cuando el perjudicado es el contribuyente.
Las respuestas habituales invocan el interés público, la complejidad administrativa o la protección de las finanzas estatales. Ninguna de estas justificaciones parece suficiente para explicar plenamente la diferencia de trato que el ordenamiento dispensa a situaciones económicamente equivalentes. El interés público no puede convertirse en una cláusula general de exención frente a la igualdad y la equidad. La complejidad administrativa no altera la realidad económica subyacente. Y las necesidades del Estado, por legítimas que sean, no borran el hecho de que el contribuyente también soporta un coste cuando se le priva de lo que le pertenece.
La experiencia comparada confirma que esa reciprocidad es posible y está lejos de ser excepcional. En España, el artículo 32 de la Ley General Tributaria obliga a la Administración a abonar el interés de demora en la devolución de ingresos indebidos, devengado desde la fecha misma del ingreso y sin que el contribuyente deba siquiera solicitar expresamente esos intereses. En Estados Unidos, la sección 6611 del Internal Revenue Code reconoce intereses sobre los pagos en exceso cuando el reembolso no se emite dentro del plazo legalmente previsto. Ambos ordenamientos parten de una premisa sencilla: el tiempo tiene valor económico con independencia de quién sea el titular del crédito. El objetivo de estos mecanismos no es sancionar al Estado, sino impedir que la retención prolongada de recursos ajenos genere un beneficio financiero implícito para una parte y un perjuicio patrimonial para la otra.
La cuestión central, por tanto, no es la existencia del anticipo, ni la necesidad de recaudar, ni la conveniencia de los pagos a cuenta. Es mucho más simple. Si el Derecho Tributario reconoce que el tiempo tiene valor económico cuando el contribuyente dispone de recursos públicos, debe reconocer exactamente la misma realidad cuando es la Administración quien dispone de recursos privados.
El verdadero debate no es si el contribuyente debe financiar al Estado cuando la ley así lo dispone. Comienza cuando se descubre que el Estado ha recibido más de lo que le correspondía: en ese instante deja de ser acreedor y se convierte en deudor, y en un Estado de Derecho los deudores no deberían medirse por una vara cuando son ciudadanos y por otra cuando es la propia Administración.
El Estado tiene derecho a cobrar lo que le corresponde. Lo que está por discutirse es si tiene derecho a conservar, sin coste alguno, lo que nunca le perteneció.
Porque la igualdad jurídica comienza precisamente allí donde terminan los privilegios.
Sobre el autor
Jesús Sánchez-Reolid García es abogado en ejercicio en la República Dominicana, Socio Fundador Director de DÓMINE ABOGADOS & ASESORES, firma especializada en derecho tributario, derecho administrativo, derecho corporativo y arbitraje comercial internacional.
